Reforma rural integral: ¿pasará el problema a la siguiente generación?

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Primera publicación: El Tiempo

Columna de opinión de Edwin Novoa, abogado e investigador en la organización Ambiente y Sociedad.

Ala lista de reformas rurales de la historia de Colombia, se añadió otro intento, con la Reforma Rural Integral (RRI), en la cual se han planteado varias herramientas poderosas para mejorar el acceso a las tierras, pero también hay señales que indican que los nudos centrales de la cuestión agraria, no se resolverán, al menos en esta generación.

El problema de la tierra a resolver

Quizá uno de los problemas centrales de las tierras en Colombia, ha sido el choque irreconciliable de modelos de uso del suelo (entre la tierra como factor de poder económico, el acaparamiento, la baja productividad, y la tierra como derecho, sustento de la economía y costumbres campesinas), disputa que genera una distribución inequitativa de la tierra en el país, y dejó décadas de violencia.

Este choque genera dos graves consecuencias económicas:

1) Improductividad: el modelo de propiedad extenso puede representar rentabilidad como gran activo, para el propietario de grandes predios, pero no para la economía en su conjunto pues se subutiliza la tierra.

2) Desigualdad: a los campesinos les queda muy difícil acceder a la tierra pues ésta se concentra en pocos propietarios, por lo que se ven forzados a continuar con una ocupación no planificada en las últimas zonas forestales.

Si bien la institucionalidad agraria ha tenido avances considerables y cuenta con una gran experiencia, no ha logrado resolver el choque de modelos de uso de la tierra y sus consecuencias, a pesar de que las diferentes reformas agrarias han intentado diversas fórmulas para lograrlo, fracaso que se demuestra con el índice Gini tierras (0.91 en una escala donde 1 representa la concentración total de la tierra) el cual es de los más altos del mundo.

La anterior reforma agraria (Ley 160 de 1994) intentó varías fórmulas para conciliar los modelos de uso del suelo, tales como las zonas de reserva campesina, zonas de desarrollo económico, y un modelo de mercado asistido de tierras, pero estas fórmulas no tuvieron un mayor impacto (el Gini pasó de 0.84 a 0.89).

En suma, la incapacidad de negociar el pre-industrial modelo de negocio con los sectores terratenientes, profundizó la escasez de tierras para campesinos e incentivó colonizaciones, deforestaciones y en últimas una relación tormentosa entre ambiente y agro, pues los campesinos colonos, suelen estar en áreas protegidas inadjudicables, lo que a su vez genera conflictos socioambientales e inseguridad jurídica.

La RRI no buscó resolver de fondo los problemas agrarios del país (con sus respectivas consecuencias ambientales)

Desconcentrar la tierra implica discutir el modelo latifundista de Colombia, pero siempre que alguien pone el tema sobre la mesa, es tildado de comunista, lo cual es errado pues el derecho a la propiedad privada no está en debate. Precisamente por esto, el acuerdo de paz con las FARC fue muy cuidadoso en no cuestionar el modelo latifundista, pues de hacerlo, sería tildado de comunista y fracasaría (de todas formas, parece que está fracasando por otras razones).

En materia ambiental, una reforma rural debería buscar la forma de desincentivar las colonizaciones en zonas boscosas (como la amazonia), sin embargo, fueron mucho más revolucionarias las reformas agrarias de 1936 y 1961 que la RRI, la cual simplemente reitera lo ya establecido en cuanto a frontera agrícola, pues plantea un mecanismo llamado Zonificación Ambiental Participativa, la cual no dota de tierras a campesinos sin tierra (que sería el objetivo para detener las colonizaciones) sino que establece un límite espacial y participativo para el uso agropecuario.

En este sentido, la RRI decidió retomar en gran medida lo planteado por la reforma de 1994, pese a que ya se conocían sus grandes limitaciones estructurales. Con el fin de hacer más eficiente el accionar de la institucionalidad de tierras, se plantearon algunas estrategias nuevas con el objetivo de contar con un Fondo de Tierras, disminuir la cantidad de trámites agrarios, contar con información actualizada (catastro multipropósito), planificar el accionar institucional (Planes de Ordenamiento Social de la Propiedad Rural – POSPR), realizar titulaciones/formalizaciones masivas de zonas priorizadas (barrido predial) y resolver los problemas agrarios (jurisdicción agraria).

Adicionalmente, es importante mencionar que la implementación de la RRI ha tenido diversas dificultades en estos 5 años de implementación: el conflicto armado se ha escalado, el presupuesto de la ANT se ha disminuido pues fue repartido con otras entidades encargadas de hacer planes como los Pdet. Según un análisis realizado por la Procuraduría, el Fondo de Tierras no tiene certeza sobre la posibilidad de adjudicar las tierras que tiene y las que se han entregado se ha hecho a un ritmo muy bajo (al ritmo actual solo se lograría entregar un 21% de lo pactado), los predios que se han venido adjudicando son microfundios y los subsidios y créditos para compra de tierras están retrasados o quietos.

En cuanto a la formalización de tierras se ha notado que el barrido predial no es aplicable para todos los casos y que además no resuelve de fondo los problemas pues en muchos casos depende de la existencia de un órgano judicial, como lo es la jurisdicción agraria que no existe y la jurisdicción civil tomaría décadas. Por su parte, el catastro multipropósito va un en 15,39 % de avance, lo cual es bajo si se considera la meta de 60 % planteada para el 2022.

En materia ambiental, es de destacar que no son claras las variables ambientales del catastro multipropósito que permitan tener información útil para detener la deforestación, la zonificación ambiental participativa solo se da en zonas PDET, por lo que en el resto del país la frontera seguirá moviéndose y no se han generado incentivos para detener las colonizaciones y deforestaciones. Si bien hay un Conpes de deforestación, el enfoque ha sido militarista y no se toca el tema de los mercados informales de tierras ni el acaparamiento. Finalmente, los POSPR no se han planteado en los municipios con mayor deforestación en el país y las ZRC no se han impulsado teniendo en cuenta que son la mejor herramienta para armonizar el agro y el ambiente.

En conclusión, la institucionalidad ha logrado avanzar en formulación de planes y metodologías, pero las limitaciones de ejecución son tan grandes que no es descabellado pensar que tardaremos muchos más años en resolver los problemas de fondo.

¿Cómo intentar armonizar la cuestión agraria y el ambiente?

Además de des escalar el conflicto armado y generar escenarios de diálogo entre los diferentes sectores de modo que se generen acuerdos frente a los modelos de uso del suelo, es importante adelantar diferentes medidas específicas para hacer más efectiva la RRI. En primera medida, se deben focalizar los municipios con mayores tasas de deforestación para los POSPR y el catastro multipropósito.

Adicionalmente, hay otros aspectos necesarios para lograr establecer una relación armónica entre el agro y el ambiente: i) establecer una estrategia estructural contra el acaparamiento de tierras y el mercado informal de tierras, tema que quedó pendiente en el Conpes de deforestación, ii) identificar estrategias comunitarias de manejo forestal sostenible y priorizarlas en las políticas de acceso a tierras, con el fin de incentivar este tipo de prácticas, iii) establecer estrategias participativas de seguridad jurídica en la tierra para campesinos en áreas protegidas inadjudicables, por ejemplo, acuerdos de uso, y iv) instaurar la jurisdicción agraria.