Este artículo hace parte del documento “Historia Repetida, Cómo fracasan las Asociaciones Público Privadas” , Octubre de 2018, Informe coordinado por Eurodad.
Por: David Cruz, Asociación Ambiente y Sociedad
El Río Magdalena es el río principal de Colombia. Muchas comunidades costeras y sus economías dependen de él para la pesca. Además, tiene relevancia sociocultural para el país. El ex presidente de Colombia, Juan Manuel Santos, quería mejorar la navegabilidad del río para impulsar las exportaciones para una gran parte del país. Era parte de su oferta para facilitar el viaje y reducir los costos de flete. Sin embargo, el proyecto APP lanzado en 2014 para cumplir con esta ambición se atascó en los retrasos. Como resultado de un escándalo de corrupción que involucró al principal accionista del consorcio privado, el cierre financiero nunca se materializó, lo que condujo al derrumbe del proyecto. Las obras preliminares realizadas ya han afectado negativamente el medioambiente en el río y su entorno. Nunca se consultó adecuadamente a las comunidades para mitigar estos impactos. El gobierno actual está revisando el proyecto para lanzar otra APP que lo implemente.
El contrato APP ─ características principales
En septiembre de 2014, la agencia gubernamental Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena (Cormagdalena) firmó un contactocon Navelena S.A.S. para mejorar la navegabilidad del Río Magdalena. Se trata de un consorcio constituido por el conglomerado brasileño Odebrecht (con el 86,67% de las acciones) y la
empresa colombiana Valores y Contratos S.A. (con un 13,33% de las acciones). Fue el primer contrato de APP adjudicado en Colombia en virtud de la Ley de APP N°1508 de 2012, que establece el marco regulatorio para las
nuevas APP en el país. Fue un contrato APP de tipo diseño, construcción, financiación, operación,
mantenimiento y transferencia, que se enfocó en un tramo de 908 km entre Puerto Salgar y Bocas de Ceniza. Se trató de un enorme proyecto de dragado en el que participaron nueve estados y 57 ciudades. El valor estimado del contrato era de COP 1,3 billones (unos USD 390 millones). La financiación del proyecto provendría del presupuesto general de la nación, de las regalías de las entidades territoriales y de otros fondos públicos. Cuando se consideraron todos los pagos a lo largo del proyecto, el costo ascendería a COP 2,5 billones
(unos USD 750 millones), lo que representa un aumento del 90% del valor del contrato. Navelena recibiría una remuneración en función de los niveles de cumplimiento, no durante la fase de pre-construcción (de 18 meses de duración), cuando el consorcio debía proporcionar el diseño final del proyecto y obtener el cierre financiero –
es decir, asegurar la financiación necesaria para implementar el proyecto. Además, durante esta fase, Navelena también tuvo que hacer trabajos de dragado entre Barrancabermeja y Bocas de Ceniza.
Los problemas contractuales
Se identificaron varios conflictos, en particular en la distribución y financiación de los riesgos. Según la “matriz de riesgo”, Cormagdalena asumió el riesgo de demanda, la regulación ambiental o el riesgo de variación de regulación especial, y los riesgos relacionados con la recolección arancelaria, entre otros. Además, se estableció una cláusula de “fuerza mayor” en caso de retraso o falta de obtención de licencias medioambientales por razones no atribuibles a la empresa. Las razones incluían que, si la compañía tenía que consultar con una comunidad para obtener una licencia, entonces debía ser compensada por el Estado. Esto genera gran preocupación, ya que es un incentivo para no cumplir la obligación constitucional de consultar con las comunidades locales.
El contrato también establecía medidas de compensación para las comunidades, regiones, localidades y el medio natural afectados por los impactos negativos generados por el proyecto, los cuales no podían ser evitados, corregidos, mitigados o sustituidos por el socio privado. Para cubrir estas compensaciones, inicialmente el socio privado separó COP 20.9 billones (unos USD 7 millones). Sin embargo, si la indemnización fuera más alta que eso, Cormagdalena tendría que asumir toda la cantidad excedente. Como el contrato se firmó sin una evaluación exhaustiva del impacto medioambiental, se generó una pesada carga potencial sobre el Estado.
Transparencia y participación pública
El contrato y otros documentos relacionados, incluidos los estudios, están disponibles públicamente en el sitio web estándar Colombia Compra Eficiente178. Sin embargo, Cormagdalena no compartió el proyecto con las comunidades locales, las OSC ni la academia durante la fase de planificación y, como resultado, el proyecto fue objeto de una serie de reclamos179. El contrato establecía que, durante la fase de ejecución, Navelena tenía que establecer y desarrollar una estrategia de diálogo social y participación con las comunidades en el área de influencia180. Durante el corto tiempo que se llevó a cabo la ejecución del proyecto, Navelena organizó algunas reuniones con las comunidades costeras, pero sólo fueron informativas.
El impacto del proyecto en las comunidades locales
Aunque el proyecto nunca llegó a la fase de construcción, se identificaron impáctos medioambientales y sociales reales y potenciales. En diciembre de 2016 la Contraloría General de la República informó que, puesto que Navelena cambió los materiales requeridos para obras públicas por materiales más baratos y de menor calidad, se ponía en riesgo la estabilidad y durabilidad de las obras181. Además, en la fase de pre construcción la empresa emprendió actividades relacionadas con el dragado entre Barrancabermeja y Barranquilla. Estas actividades tuvieron impactos medioambientales causados por la disposición inapropiada de los sedimentos tomados del río, que corrían el riesgo de secar los pantanos y de impactar negativamente en la biodiversidad. El drenaje también afectó negativamente a las comunidades pesqueras y se redujo el área de tierra en la que los campesinos desarrollan actividades agrícolas. Algunas fuentes afirman que la construcción del proyecto alteraría el flujo del río, lo que podría impactar a miles de pescadores y familias y poner en riesgo la soberanía alimentaria de las comunidades costeras. El proyecto parecía incompatible con la pesca, dado que los principales beneficiarios del proyecto serían las empresas vinculadas al carbón y al hidrocarburo. Además, ecosistemas como los pantanos podrían ser impactados negativamente por los cambios en el flujo del río, la velocidad y el volumen de agua182. Estos impactos deben añadirse a los problemas actuales, como el alto nivel de contaminación, la explotación sistemática de sus recursos, la deforestación, la agricultura extensiva y el cambio climático, que enfrentan el Río Magdalena y sus habitantes.
En la fase de pre-construcción la empresa emprendió actividades relacionadas con el dragado entre Barrancabermeja y Barranquilla. Estas actividades causaron impactos medioambientales.
El escándalo de corrupción de Odebrecht
En 2015, cuando Navelena estaba trabajando para obtener el cierre financiero de este proyecto, el exdirector ejecutivo de Odebrecht, Marcello Odebrecht, fue condenado por cargos de corrupción. En mayo de ese año Odebrecht se propuso ceder su participación en el proyecto y, como resultado, Cormagdalena dio múltiples oportunidades para un cambio en la composición del consorcio, o para confirmar el cierre financiero. Después de un intento fallido de acceder a un préstamo de Sumitomo Mitsui Banking (el segundo
banco más grande de Japón)184, el cierre financiero nunca se materializó y Cormagdalena declaró el contrato nulo el 24 de marzo de 2017. El regulador de negocios colombiano Supersociedades inició el proceso de liquidación judicial de Navelena a principios de 2018.
¿Qué pasará ahora?
El actual gobierno está trabajando para lanzar otra APP que siga con los planes iniciales para el río, lo que podría implicar la revisión de cómo se estructuró el proyecto185.
La OSC colombiana Ambiente y Sociedad186 insta a la inclusión de evaluaciones de impacto social y medioambiental vinculadas a la viabilidad del proyecto. Además, los contratos deben incluir cláusulas más estrictas y específicas sobre la identificación y gestión de los riesgos. Es importante medir el costo real de las APP con un sistema de rendición de cuentas, el acceso a la información e indicadores claros para evaluar los impactos de las APP en todas las áreas (financiera, social y medioambiental).
LECCIONES APRENDIDAS
- Esta APP careció de transparencia y sufrió de una mala planificación. Las autoridades no pudieron prever la complejidad ecológica, política, social ni económica del proyecto del Río Magdalena, y no tuvieron en cuenta los impactos acumulados de las obras individuales realizadas.
- Este proyecto sigue representando una amenaza para las comunidades pesqueras
y sus medios de subsistencia. Por lo tanto, es necesario monitorear su evolución y cualquier conflicto con las comunidades.
