Hitos en materia de negociaciones que han afectado o podrían eventualmente afectar el desarrollo legislativo nacional frente al cambio climático
Colombia aprobó la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC), mediante la Ley 164 de 1994 y aprobó el protocolo de Kyoto mediante Ley 629 de 2000. Posteriormente se designó al IDEAM como la entidad coordinadora de la elaboración de las Comunicaciones Nacionales. Para conocer en qué medida la suscripción de acuerdos internacionales ha influido en el desarrollo de planes y políticas Nacionales a lo largo de estos años, analizaremos de manera concisa cuales han sido los principales compromisos que el país ha adquirido desde la suscripción del protocolo de Kyoto hasta la última conferencia de las partes (COP19) que se desarrolló en Varsovia, para con ello poder determinar cuáles han sido y pueden ser los avances en el desarrollo de una nueva legislación que abarque la problemática del cambio climático en el país.
Aunque han sido múltiples las negociaciones que se vienen realizando año tras año después que entrara en vigor la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático en 1994, mencionaremos cuáles de estas han marcado un notable cambio en las políticas internas en torno al cambio climático en Colombia.
Protocolo de Kioto
En la tercera Conferencia de las Partes, celebrada en Kioto, Japón en diciembre de 1997, se adoptó el Protocolo de Kioto, aprobado en Colombia mediante la ley 629 de 2000, y posteriormente incluido a la Política ambiental del país a través del documento CONPES 3242 del 25 de agosto de 2003 con el cual se precisaron las estrategias Institucionales para la venta de servicios ambientales de mitigación del cambio climático. Colombia, a través del documento denominado “el protocolo de Kioto y su desarrollo nacional, publicado en Santafé de Bogotá, D. C., mayo 7 de 1998” [21], expuso cuál era su posición inicial frente al protocolo. Incluyendo inicialmente el cumplimiento de los siguientes compromisos:
- Apoyar el Principio de precaución mediante el apoyo al objetivo de la Convención (Art.2 y 3 CMNUCC).
- Reafirmar el principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas entre los países desarrollados y países en desarrollo (Art. 10 CMNUCC).
- Apoyar la diferenciación de compromisos entre países desarrollados.
- Promover que las nuevas obligaciones de reducción de emisiones se calculen sobre emisiones netas y cubran a todos los gases de efecto invernadero no controlados por el Protocolo de Montreal, sin concentrarse en las emisiones brutas de CO2 de sectores particulares.
- Promover objetivos flexibles y de largo plazo de reducción de emisiones. (Art.3- Numeral 1 y 3 CMNUCC).
- Promover mecanismos flexibles y costo efectivos de reducción de emisiones como la implementación conjunta. (Art 3. Numeral 10, 11, 12 y 13) (Art 6- Implementación conjunta entre países desarrollados) (Art 12 M.D.L).
- Apoyar la continuación de la etapa experimental de actividades implementadas conjuntamente. (Art 12, numeral 10- MDL).
- Colombia Decidió además no apoyar en ese momento, la propuesta de un mercado internacional de emisiones de gases de efecto invernadero hasta que estos estuvieran más claramente definidos, así como los elementos del mismo y particularmente la forma en que se asignarían los “presupuestos de emisión” (Artículo 17-La Conferencia de las Partes determinará los principios, modalidades, normas y directrices pertinentes, (…) en relación con el comercio de los derechos de emisión) dado que el Protocolo de Kioto dispone que la fase experimental de “actividades implementadas conjuntamente” establecida por el mandato de Berlín (decisión 5/CP1) continuaría en los términos de la mencionada decisión, es decir hasta el año 2000 y establecía que para el período posterior a este año entraría a funcionar el “Mecanismo de Desarrollo Limpio”.
“El interés general de Colombia frente a la adhesión al Protocolo de Kioto era la de participar en el Mecanismo para el Desarrollo Limpio y ser elegible para financiación de proyectos a través del Fondo para la Adaptación” [22], por ello el Ministerio del Medio Ambiente inició un proceso encaminado a desarrollar actividades que permitían evaluar el potencial de Colombia para ejecutar proyectos de desarrollo limpio. Como resultado de lo anterior el país cuenta al día de hoy con alrededor de 16 proyectos MDL registrados ante la CMNUCCC [23]
COP 13- 2007, Bali.
En la 13ª Conferencia de las Partes de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC. Se acuerda el plan de acción de Bali constituyéndose en el mayor referente para el país en torno al tema de reducción de emisiones por deforestación y degradación de los bosques en países en desarrollo (REDD). Colombia apoya la implementación de mecanismos de adaptación para evitar la amenaza que trae consigo el cambio climático sobre los más pobres, apoyando la estabilización de emisiones de gases contaminantes con nuevas tecnologías que permitan no solamente la reducción de dichas emisiones, sino que proporcionen a la vez beneficios económicos, ambientales y sociales.
COP 15- 2009, Copenhague
En la 15ª Conferencia de las Partes de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC) en Copenhague, Dinamarca. Colombia comunicó a la Secretaría de la Convención la información sobre las Acciones de Mitigación Nacionalmente Apropiadas (NAMAs) que el país emprendería y las condiciones para emprenderlas, así se dio inicio a la formulación de la Estrategia Colombia de Desarrollo Bajo en Carbono (ECDBC) como programa de planeación del desarrollo a corto, mediano y largo plazo, que buscaría desligar el crecimiento de las emisiones de Gases Efecto Invernadero (GEI) del crecimiento económico nacional [24]
El gobierno colombiano puso de manifiesto su compromiso por reducir la deforestación [4] como aporte a los objetivos de reducción de emisiones a través de la preservación de sumideros de carbono a través del desarrollo y aplicación del mecanismo REDD en el país y como estrategia paralela en la lucha para reducir los cultivos ilícitos.
En cuanto a la negociación de lo que en el momento sería el nuevo régimen climático, Colombia se sumó a la posición del G-77 en cuanto al listado de medidas de adaptación a ser tomadas por la comunidad internacional, particularmente en los países en desarrollo. Se consideraron diferentes puntos en la negociación [25], tales como:
- La especial vulnerabilidad de los países en desarrollo a los efectos del cambio climático debido a sus condiciones geográficas, económicas y sociales, y las necesidades de adaptación de los mismos.
- La insuficiencia de los fondos actuales destinados a la adaptación.
- La importancia de la puesta en marcha del Fondo de Adaptación bajo el Protocolo de Kioto. El Fondo de Adaptación seria financiado por medio del gravamen del 2% al Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL).
- La necesidad de darle igual importancia al tema de adaptación como al tema de mitigación dentro del período de cumplimiento posterior a 2012.
COP 16 -2010 Cancún, México
Colombia reiteró su posición frente a la necesidad de contar con un instrumento legalmente vinculante, al considerar que la seguridad jurídica era necesaria [26] para trazar la hoja de ruta que debían seguir los países hacia el desarrollo de estrategias de desarrollo sostenible y el cumplimiento de los compromisos adoptados bajo el Protocolo de Kioto.
- Así mismo el país refrendó la información acerca de las Acciones de Mitigación Nacionalmente Apropiadas (NAMAs) que el país emprendería y las condiciones para emprenderlas dado que en Copenhague el “Acuerdo de Copenhague” fue rechazado por varias Partes y sólo en Cancún los “Acuerdos de Cancún” fueron adoptados por consenso. Dentro de las acciones que comunicó el país las cuales se harían con apoyo financiero está que Colombia reducirá la deforestación neta en el bosque tropical de la Amazonía colombiana a cero para 2020 [26].
En el último informe de rendición de cuentas solicitado al Ministerio de Ambiente y Desarrollo sostenible en el mes de julio, se presentaron avances como la construcción de un sistema de monitoreo forestal nacional y generación de datos de deforestación cada dos años a nivel nacional. Asimismo se presentan como avances la construcción de la Estrategia REDD+. También se creó el Comité de Asuntos Internacionales dentro del Ministerio de Ambiente, en el cual confluyen entidades nacionales que trabajan en la definición metodológica de las contribuciones nacionales de mitigación, bajo el liderazgo técnico de la Estrategia Colombiana Baja en Carbono (MADS).
COP 17 – 2011, Durban
Como resultado de la decimoséptima Conferencia de las partes se creó un nuevo cuerpo de negociación denominado “Plataforma de Durban para la Acción Mejorada” (ADP) bajo la cual los Estados se propusieron negociar un nuevo acuerdo en el cual todos los Estados deben adquirir compromisos para contribuir a solucionar el problema del cambio climático y que empezaría a aplicarse a partir de 2020. Colombia ha expresado su posición considerando que las negociaciones de la Plataforma de Durban para la Acción Mejorada (ADP) deben conducir a un acuerdo jurídicamente vinculante aplicable a todas las partes.
Según la dirección de cambio climático de la cancillería y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo sostenible los compromisos deben incluir: compromisos en mitigación, adaptación y provisión de medios de implementación (financiamiento, desarrollo y transferencia de tecnologías, y construcción de capacidades). Colombia, ejerciendo el liderazgo del grupo AILAC planteó que para el nuevo acuerdo post-2015 los temas de adaptación deben tener la misma importancia que los de mitigación.
A partir de el año 2011 se empezó a implementar la Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono (ECDBC) cuyo principal objetivo es apoyar a los diferentes sectores en la formulación e implementación de los planes sectoriales de mitigación de cambio climático y el establecimiento de un sistema de monitoreo y reporte mediante la elaboración de estudios para la toma de decisiones y el fortalecimiento y la construcción de capacidades.
COP 18- 2012, Doha
Desarrollada en Doha, Catar, del 26 de noviembre al 8 de diciembre de 2012, en la 18° conferencia de las partes en calidad de partes de la Convención y la 8° conferencia de las partes actuando como Reunión de las partes del protocolo de kioto (CMP8) se aprobó una enmienda al protocolo de Kioto para un segundo compromiso de 2013 hasta 2020 del cual Colombia continuó haciendo parte. Adicionalmente en esta conferencia se logró agregar un nuevo gas (NF3) a la lista de GEIs incluidos en el protocolo de kioto y que debería empezar a ser contabilizado también a partir de este segundo periodo de compromisos [27].
Como una de las modalidades financieras en el momento Colombia contaba con el Fondo Nacional de Adaptación, financiados con recursos nacionales, pero también capaz de canalizar recursos externos. Este Fondo complementaria al ya existente Fondo de Calamidades, destinado a la ayuda de emergencia en caso de desastre. Actualmente y dado que la ley 1523 de 24 de abril de 2012, por la cual se adoptó la política para la gestión del riesgo de desastres, establece el Sistema Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres, el Fondo Nacional de Calamidades entro a denominarse Fondo Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres cuyos objetivos generales son la negociación, obtención, recaudo, administración, inversión, gestión de instrumentos de protección financiera y distribución de los recursos financieros necesarios para la implementación y continuidad de la política de gestión del riesgo de desastres que incluya los procesos de conocimiento y reducción del riesgo de desastres y de manejo de desastres. Objetivos considerados como de interés público [28].
Adicionalmente fue creado el Fondo Nacional de Adaptación con el fin de atender la construcción, reconstrucción, recuperación y reactivación económica y social en las zonas afectadas por el fenómeno de la niña 2010-2011, con criterios de mitigación y prevención del riesgo.
COP 19 Varsovia- Polonia
Como logro principal se adoptó el Marco de Varsovia para REDD+, que señala los elementos que los países deben cumplir para acceder al financiamiento con base en resultados de REDD+ bajo la Convención.
Como resultado de esta convención, Colombia logró ser uno de los cuatro países beneficiados con un financiamiento hasta por 20 millones de dólares para mitigar las emisiones de Gases Efecto Invernadero. Los gobiernos de Alemania y Reino Unido anunciaron cuáles NAMAs (Acciones de Mitigación Nacionalmente Apropiadas) obtendrían financiación, entre ellas estuvo la postulada por Colombia denominada Desarrollo Orientado al Transporte.
También se logró la creación de un mecanismo internacional que promoverá la implementación de enfoques para enfrentar las perdidas y daños por eventos climáticos.
Actualmente se están definiendo funciones y modalidades, así como un plan de trabajo para ser considerado en la sesión 41 de los órganos subsidiarios durante la Conferencia de las Partes a desarrollarse este diciembre en Lima, Perú.
Por último se logró concretar la consecución de un compromiso político firmado por Colombia, con el apoyo del Reino Unido, Alemania y Noruega, para apoyar al gobierno colombiano en la meta de alcanzar una deforestación neta cero en el Amazonas para 2020. Noruega y Alemania manifestaron su intención de prestar apoyo a Colombia mediante un sistema de pago basado en los resultados de reducción de emisiones. Esa reducción sería resultante de la disminución en la deforestación bruta de la Amazonia.
Estado actual de Colombia en las negociaciones.
Colombia hace parte del grupo de negociación Asociación Independiente de América Latina y el Caribe (AILAC) donde ejerce la Presidencia Pro Tempore desde diciembre de 2013 hasta junio de 2014[1], y también del Diálogo de Cartagena bajo el cual un grupo de países desarrollados y en desarrollo buscan soluciones progresistas a los asuntos en negociación en la CMNUCC. Este grupo ha jugado un papel importante en forjar acuerdos en las negociaciones. Colombia, desde estos grupos de países busca defender posiciones progresistas encaminadas a la construcción de puentes y consensos entre los diferentes actores de las negociaciones, para lograr adoptar un acuerdo jurídicamente vinculante bajo la plataforma de Acción de Durban que sea ambientalmente íntegro, y que sea aplicable a todos los países parte de la Convención.
Bajo el marco de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, la comunidad internacional acordó la creación del Fondo Verde Climático (GCF por sus siglas en inglés) [29]. El Fondo cuenta con una Junta Directiva compuesta por 24 miembros donde Colombia tiene uno de los tres asientos de América Latina y El Caribe. Según información entregada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Colombia co-presidió el grupo de trabajo que definió el modulo de negocios del fondo, entre febrero y octubre del 2013, donde la Oficina de Asuntos Internacionales (OAI) participó activamente asesorando a la participación en este proceso. El MADS acompañó un total de tres reuniones durante su período, donde se definieron temas esenciales relacionados con la operatividad y gobernanza del GCF.
Desde noviembre del 2013 el MADS, fue designado como miembro suplente de la junta del GCF. Dicha junta se reunió en Bali del 17 al 21 de febrero del 2014 donde la presencia de la delegación colombiana permitió elevar el nivel de ambición y acercar posiciones encontradas que impiden que el fondo alcance consensos. En el marco de la negociación se decidió que el 50% de los recursos del GCF serán destinados para proyectos de adaptación y la mitad de estos serán destinados para países como Colombia los cuales son altamente vulnerables al cambio climático. Colombia participó activamente como miembro titular en la junta del Fondo Verde Climático, y en 2014 cuenta con la participación de Rodrigo Suárez como miembro alterno al titular Ecuador.
[1] Colombia hace parte del grupo de negociación AILAC, del cual hacen parte Guatemala, Costa Rica, Panamá, Perú, Chile. Este grupo permite establecer posiciones conjuntas con lo cual la voz del país se fortalece, en particular en las discusiones relacionadas con la Plataforma de Durban, sobre el acuerdo vinculante cuya negociación debe culminar en 2015.
