¿UNASUR no va más? ¿A dónde irá a parar el proyecto estrella de integración?

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Por: Margarita Florez Asociación Ambiente y Sociedad (AAS)

Publicado en Blog ImpactoSocioAmbiental El Espectador 

El tema de la integración de América Latina ha sido objeto de muchas iniciativas intergubernamentales y la infraestructura fue, es y tal vez será uno de los puntos claves del imaginario del desarrollo y, por tanto, del éxito en la integración. Tan clave es, que la única agenda que impulsaron de manera sistemática los gobiernos en la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) fue la del Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN).

Sin embargo, ahora, el subcontinente se encuentra con una decisión anunciada por los gobiernos de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Perú y Paraguay de suspender su membresía en UNASUR, el espacio regional, en tanto no se elija el Secretario de la entidad, acéfala desde enero de 2017; queda entonces el interrogante: ¿en qué espacio se tomarán las decisiones y se perfilará todo lo referente a la infraestructura regional?

La decisión política de promover los megaproyectos no es originaria de UNASUR: proviene de las Declaraciones y Planes de Acción adoptados en varias de las cumbres de presidentes de las Américas 1. , espacios que tuvieron como primer objetivo establecer el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). La infraestructura tuvo un lugar preferente en la Cumbre de las Américas de Quebec, en 2001 (OEA, s.f. b), cuando se anunciaron 17 grandes capítulos que contribuirían a lograr los objetivos propuestos y el tema de la infraestructura física se consideró vital para todo el proceso integrador. Y en el Plan de Acción se lanzaron dos megaplanes regionales: el Plan Puebla Panamá (PPP) y la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional de Sur América (IIRSA).

Y en 2000 se inicia un proceso casi intermedio en el cual la Reunión presidencial de Brasilia (año 2000) aprobó IIRSA, entendida como el conjunto de grandes vías, hidrovías, hidroeléctricas, represas, puertos, gasoductos que tienen como justificación la integración regional: “El objetivo de esta iniciativa presidencial fue estimular la organización del espacio suramericano a partir de la contigüidad geográfica, la identidad cultural, y los valores compartidos de los países vecinos suramericanos” (Flacso, s. f. a).

Tal concepción del espíritu integrador se refrendó en el denominado Consenso de Guayaquil, firmado en 2002, sobre integración, seguridad e infraestructura para el desarrollo . En ese consenso, los presidentes:
En la Reunión de Brasilia, la relación entre infraestructura y desarrollo se calificó como esencial para la integración económica de la región, pero lo que es más importante, como palanca del “desarrollo de sus países, al mitigar la pobreza e incorporar a los individuos, particularmente de los sectores marginados o más vulnerables, a los beneficios de la sociedad moderna” (Flacso, s. f. b). Es decir, a esa relación se le concedieron poderes para curar casi para todos los males.

Después se adoptó el Plan de Acción para IIRSA, cuyo desarrollo:

(…) reiteraron su voluntad de seguir impulsando acciones de coordinación y cooperación con miras a la conformación de un espacio común sudamericano y en este sentido reafirmaron el conjunto de postulados que se han establecido en las distintas Cumbres Presidenciales que han celebrado, particularmente en la I Reunión de Presidentes de América del Sur, realizada en Brasilia en el año 2000 (…) (Presidentes, 2002).

En la Reunión de Brasilia, la relación entre infraestructura y desarrollo se calificó como esencial para la integración económica de la región, pero lo que es más importante, como palanca del “desarrollo de sus países, al mitigar la pobreza e incorporar a los individuos, particularmente de los sectores marginados o más vulnerables, a los beneficios de la sociedad moderna” (Flacso, s. f. b). Es decir, a esa relación se le concedieron poderes para curar casi para todos los males.

Después se adoptó el Plan de Acción para IIRSA, cuyo desarrollo:

(…) se llevará a cabo principalmente empleando el enfoque de ejes de integración y desarrollo, complementado con el desarrollo de procesos sectoriales necesarios para optimizar la competitividad y sostenibilidad de la cadena logística. A partir de esta visión estratégica deberán identificarse los requerimientos de tipo físico, normativos e institucionales para el desarrollo de la infraestructura básica al nivel suramericano, en la presente década. Para ello, se establecerán acciones, por lo menos en tres planos: coordinación de planes e inversiones, compatibilización y armonización de los aspectos regulatorios e institucionales, y mecanismos innovativos de financiamiento público y privado (Plan de Acción, 2000).

IIRSA se concretó primero en los conocidos Ejes de Integración y Desarrollo (EID); mediante ellos se diseñaron y armaron transectos o franjas que unen varios países, varios sectores productivos o que sirven de base para ellos. Los IED se planearon “en función de los negocios y cadenas productivas con grandes economías de escala a lo largo de estos ejes, bien sea para el consumo interno de la región o para la exportación a los mercados globales” (Una visión estratégica, 2003). Posteriormente, en el COSIPLAN, los gobiernos diseñaron una Agenda de Proyectos Prioritarios de Integración (API), en cuya dinámica estuvieron vigilantes algunas organizaciones sociales.

Hoy, IIRSA cumple casi dos décadas inserta en UNASUR y en ella, se le concedió un mandato como Secretaría a CAF, BID y Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA).

Demandas desde las organizaciones sociales

En diversos comunicados, estudios, libros y ponencias, la sociedad civil ha demandado que la sostenibilidad de la integración debe ser estratégica para los gobiernos de los países y que la integración tiene que formularse e incorporar variables socioambientales. Esta noción de sostenibilidad implica una reinserción de los sistemas humanos en los sistemas naturales, pero también una ampliación de la noción de bienestar que incluya indicadores socioculturales, el respeto de la biodiversidad y de los ecosistemas 3.

A los países latinoamericanos, en su mayoría, se les reconoce su alta diversidad, por contener ecosistemas estratégicos de interés para la humanidad, interés que obedece a que ella está en una situación de desequilibrio ecológico de consecuencias sociales y económicas, pues hay una creciente intervención del medio causada por la intensiva explotación de los recursos naturales. Este desequilibrio se debe, entre otras causas, a la falta de planeación sostenible de las diferentes etapas del proceso de desarrollo; IIRSA, como ejemplo de esta ola desarrollista, tampoco ha garantizado mecanismos de evaluación de los efectos sociales y ambientales desde el punto de los impactos acumulativos sobre los ecosistemas que los soportan.

El mensaje que se transmitió magnificó la trascendencia de las obras: se dotaría al subcontinente de infraestructura vial, portuaria y energética, de canalización y conexión de grandes ríos para lograr, ahora sí, el prometido y nunca obtenido desarrollo. Con ello sería casi automático el efecto positivo sobre el crecimiento económico y sobre las condiciones socioeconómicas. Por otra parte, desde diferentes orillas ideológicas, se tomó la determinación de diseñar y avanzar en los proyectos de infraestructura.

La infraestructura obró como un atractivo común para diferentes concepciones políticas, por ejemplo obras faraónicas fueron pensadas desde presidentes progresistas:

El gasoducto del Sur, la obra de infraestructura física más grande de Sudamérica, fue impulsada por los presidentes Hugo Chávez, de Venezuela; Néstor Kirchner, de Argentina, y Luiz Ignacio Lula da Silva, de Brasil.

Tendría 7 mil kilómetros que pueden ampliarse a más de 10 mil, dependiendo de la ruta elegida, según expertos. Transportaría 150 millones de metros cúbicos diarios y su construcción costaría 25 mil millones de dólares (Osava, 2006).

Pero estos planteamientos encontraron un marco conceptual en documentos del BID en los que se señala: “las iniciativas de integración regional representan un tercer nivel de reforma de política comercial, que apuntan a complementar la liberalización unilateral y multilateral impulsada desde mediados de los años ochenta”. Esos mismos documentos también advierten que la integración regional “es una parte integral del proceso mismo de reforma estructural (BID, 2002). Es decir, el nuevo marco de políticas se dirigió a posicionar las economías para integrarse a las fuerzas de la globalización; a transformar la producción; y a fomentar la competitividad mediante la consolidación de las reformas estructurales de países. Se orientó a apoyar a estos sobre la base de la necesidad de establecer instituciones regionales para que funcionen bien los diversos tipos de acuerdos; y en esto se incluyen las posibles formas de financiación de las instituciones que los diagnósticos recomienden 4.

Como se aprecia, en relación con las grandes obras de desarrollo para la región existió y existe una comunidad de intereses que proceden de distintas orillas ideológicas y las determinaciones que se toman se ajustan a una propuesta de modelo de desarrollo en el que se dan coincidencias notables.

¿Quién operará IIRSA?

Durante el proceso de las Cumbres de las Américas el impulso a IIRSA estuvo a cargo del Grupo Interagencial 5., integrado por entidades, no por gobiernos. Inicialmente, lo conformaron el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), la Organización Panamericana de la Salud (OPS) y la Organización de Estados Americanos (OEA). Después, en el Plan de Quebec, los socios institucionales se ampliaron al Banco Mundial y esta agrupación se propuso participar “en todas las etapas del proceso de la Cumbre de las Américas”, para lo cual firmaron “una carta de entendimiento”, con la que se aseguraba la coordinación entre las entidades y la inclusión de otras entidades de cómo “los bancos multilaterales subregionales de desarrollo” (Secretaría de Cumbres, 2003, p. 3). Hasta aquí, las Cumbres de las Américas se hicieron con el concurso de la OEA, organismo regional no suramericano que ahora se reedita.

IIRSA operó inicialmente mediante un Comité de Dirección Ejecutiva (CDE), un Comité de Coordinación Técnica (CCT) y Grupos Técnicos Ejecutivos (GTE). El CCT ejerce la Secretaría del CDE, que la conforman BID, CAF y FONPLATA, según el Mandato de la Reunión Presidencial de Brasilia.

Posteriormente, cuando COSIPLAN se institucionalizó, se creó una Agenda de Proyectos Prioritarios (API), y con ella, desde 2012, comenzaron a realizarse. En líneas generales, esos proyectos tenían la conducción de los gobiernos y obedecían a olas de financiamiento proveniente de Brasil, mediante el BNDES.

Ante la aparente crisis de UNASUR por la no asistencia de algunos de sus miembros a las sesiones hasta tanto no se elija su Secretario General (cargo que permaneció acéfalo durante casi un año) (Redacción Política, 2018), queda por indagar cuál instancia se hará cargo de esa agenda de IIRSA, que parece sobrevivir a las ideologías. Bolivia, en ejercicio de la Presidencia Pro tempore de UNASUR, anuncia una reunión de cancilleres para encontrar soluciones prontas. La OEA parece reencaucharse como el foro hemisférico. Quizás quieran comenzar otro de los tantos procesos de integración, en una región con crisis políticas y económicas nacionales. A pesar de las peculiaridades de esas crisis, parecen todavía inspirados en mantener una agenda de proyectos que atraigan inversiones y nos conduzcan de nuevo hacia el desarrollo soñado y ofrecido por siglos.

  1. Las Cumbres se hicieron en 1994, en Miami; 1997, en Bolivia; 1998, en Santiago de Chile; en 2001, en Quebec; en 2004, en Monterrey, y en 2005, en Mar del Plata “(…) uno de los fundamentos del proceso de Cumbres hemisféricas iniciado en 1994 (…) fue el objetivo de reorganizar las relaciones interamericanas adecuando su nueva agenda, contenido y  mecanismos a las nuevas condiciones políticas, económicas y sociales del escenario mundial y regional. El diseño de una nueva arquitectura multilateral para construir un proyecto regional basado en acciones multilaterales y en compromisos de reforma de políticas públicas en sus propios países estuvo a cargo de los propios Jefes de Estado y de gobierno del Hemisferio. Para ese efecto, decidieron reunirse periódicamente y definir las orientaciones fundamentales de una Agenda para las Américas, edificadas sobre la base de los Planes de Acción de Miami, Santa Cruz, Santiago y Québec (OEA, s.f. a).  Pero en el medio se produjo la Declaración de Brasilia para relanzar la integración como iniciativa suramericana.
  2. Este consenso se adoptó luego de la reunión presidencial adelantada el 26 y 27 de julio de 2002, en la que se recordaba el centésimo octogésimo aniversario del encuentro de los libertadores Simón Bolívar y José de San Martín. Asistieron a la reunión los jefes de Estado de Argentina Eduardo Duhalde, de Bolivia Jorge Quiroga, de Brasil Fernando Henrique Cardoso, de Chile Ricardo Lagos, de Colombia Andrés Pastrana, de Paraguay Luis Ángel González Macchi, de Perú Alejandro Toledo, de Venezuela Hugo Chávez Frías, de Uruguay Luis Hierro López, vicepresidente de la República, en representación del señor presidente Jorge Batlle; de Guyana Samuel R. Insanally, ministro de Relaciones Exteriores, en representación del señor presidente Bharrat Jagdeo, y Suriname María Elizabeth Levens, ministra de Relaciones Exteriores, en representación del señor Presidente Runaldo Ronald Venetiaan.
  3. Colocar en recuadro lo boletines y materiales sobre EAE/EAR. Demandas de transparencia
  4. Véanse ElPaisOnLine.com, Bolivia (2015), Zibechi (2015) y Falen (2017).
  5. Véase www.oea.org

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