Historia repetida, cómo fracasan las Asociaciones Público Privadas

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Se ha estado promoviendo de forma creciente el uso de las Asociaciones PúblicoPrivadas (APP) como solución al déficit de financiamiento para el logro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Las APP han estado presentes en proyectos de infraestructura económica, tales como aeropuertos, carreteras, puertos y ferrocarriles, pero también de servicios clave, como la salud, la educación, el agua y la electricidad, tanto en el Norte como en el Sur globales.

Aunque la participación del sector privado en la provisión de servicios públicos no es algo nuevo, hay en la actualidad un gran interés político en las APP como un mecanismo importante para apalancar el financiamiento privado. Los países donantes y las instituciones financieras, como el Grupo Banco Mundial (GBM) y otros bancos multilaterales de desarrollo (BMD), han puesto en práctica varias iniciativas para promover cambios en los marcos regulatorios nacionales para que habiliten las APP y brindar asesoramiento y financiamiento para proyectos APP. A partir de 2004 ha crecido rápidamente la cantidad de dinero invertido en APP en el mundo en desarrollo. Si bien desde 2012 la tendencia ha sido volátil, los esfuerzos para apalancar el financiamiento privado por parte de los BMD, tanto en las economías emergentes como en las de bajo ingreso, han continuado (por ejemplo, a través del enfoque en “cascada” del GBM, a través del cual se prioriza el financiamiento privado por sobre el público o concesional). Esto muestra un impulso más determinado para reducir el riesgo de los proyectos, con el propósito de atraer a los inversores privados. Muchos proyectos han sido desarrollados como APP simplemente para eludir las restricciones presupuestarias y posponer el registro de los costos fiscales. Algunas prácticas contables permiten a los gobiernos mantener el costo del proyecto y sus pasivos contingente “fuera del balance”. Esto termina exponiendo a las finanzas públicas a riesgos fiscales excesivos. Las actuales medidas de austeridad y las recetas de políticas ortodoxas que alientan el bajo déficit fiscal crean también un incentivo perverso a favor de las APP. Este informe ofrece un análisis profundo, basado en evidencias, del impacto de 10 proyectos APP llevados adelante en cuatro continentes, tanto en países desarrollados como en desarrollo. Los estudios de caso parten de investigaciones realizadas por expertos de la sociedad civil en los años recientes y fueron escritos por personas que a menudo trabajan con (o en el entorno de) las comunidades afectadas por estos proyectos. Los países que se incluyen son: Colombia, España, Francia, India, Indonesia, Lesoto, Liberia, Perú y Suecia. Los sectores cubiertos son: agua y saneamiento, educación, energía, salud y transporte. Aunque no pretendemos generalizar nuestras conclusiones al vasto y complejo universo de las APP, estos 10 casos ilustran los problemas más comunes encontrados en los proyectos APP, los que limitan la capacidad de las APP para obtener resultados en el interés público.

Hemos descubierto que:

Los 10 proyectos implican un alto costo para las arcas públicas, un nivel de riesgo excesivo para el sector público y, por lo tanto, una pesada carga para los ciudadanos. Por ejemplo, el hospital Queen Mamohato, en Lesoto, ha tenido importantes e impredecibles consecuencias adversas para los fondos públicos. Las últimas cifras sugieren que en 2016 la empresa Tsepong le facturó al Estado un importe que es el doble de lo acordado como razonable por el Estado y el Banco Mundial (comoasesor de la transacción) al inicio del contrato. Los factores que influyeron en la escalada de los costos incluyen una indexación inapropiada de la tarifa anual que el Estado debe pagar a Tsepong y una previsión deficiente. En Suecia, el costo total de la construcción del hospital Nya Karolinska Solna (NKS) se disparó ─ de EUR 1.400 millones a EUR 2.400 millones ─ y ha estado repleto de fallas técnicas. Se lo conoce ahora como el “hospital más caro del mundo”. Cada una de las APP analizadas resultaron ser más riesgosas para el Estado que para las empresas privadas involucradas, ya que se exige que el sector público intervenga y asuma los costos cuando las cosas no salen bien. Un perfecto ejemplo es el caso de Jakarta Water, en Indonesia, donde dos contratos APP produjeron importantes pérdidas a la empresa pública de agua, PAM Jaya. En 2011 se informó una pérdida 5 Historia Repetida financiera de USD 18 millones. Las estimaciones sugieren que, si el acuerdo continúa según lo planeado hasta su fecha de expiración en 2022, las pérdidas alcanzarán los USD 2.400 millones.

Cinco de las 10 APP analizadas impactaron de forma negativa en los pobres y contribuyeron con el crecimiento de la brecha entre ricos y pobres. Por ejemplo, en el caso del hospital Queen Mamohato, en Lesoto, el costo creciente e inflexible del hospital comprometió la necesaria inversión en la atención de la salud primaria y secundaria en las áreas rurales, donde viven las tres cuartas partes de la población y crecen las tasas de mortalidad. En Jakarta el suministro de agua a través de operadores privados (Jakarta Water) produjo un aumento radical de las facturas mensuales, las que resultan impagables para muchas familias pobres. A menudo los residentes dependen del agua subterránea de los pozos comunitarios o tienen que comprar agua en bidones, los que pueden costar la mitad del ingreso diario de una persona.

Tres de las APP tuvieron impactos sociales y medioambientales graves. Algunos de ellos se explican por una planificación y una diligencia debida pobres. Por ejemplo, en la costa de Mundra, en Gujarat, India, donde se desarrolló un proyecto para una estación eléctrica termal, hubo graves violaciones sociales y medioambientales desde el comienzo. Como consecuencia de evaluaciones de impacto incorrectas, se produjo un deterioro de la calidad del agua y la población de peces; son evidentes los impactos en la salud de la comunidad debido a las emisiones; se bloquearon los accesos a los sitios de pesca y de secado; se han producido desplazamientos forzados de pescadores. Esto también ha impactado en la vida de las mujeres. Las niñas también han tenido que abandonar la escuela para realizar tareas físicas y domésticas con el fin
de sobrevivir. En Colombia, el proyecto APP diseñado para mejorar la navegabilidad del Río Magdalena adoleció de una pobre planificación. Aunque el proyecto jamás llegó a la fase de construcción ─colapsó debido a que la empresa no logró conseguir el financiamiento para implementarlo─ los trabajos preliminares ya han afectado de forma negativa el ambiente del río y su entorno.

Nueve de los 10 proyectos carecieron de transparencia y/o no consultaron con las comunidades afectadas y socavaron la rendición de cuentas democrática. La no publicación de los detalles contractuales no es consistente con el riesgo que el sector público está forzado a tomar. En la pequeña ciudad india de Khadwa, por ejemplo, donde se lanzó un proyecto APP para proveer agua municipal, pasaron cuatro años antes de que finalmente se informara a la población sobre lo que estaba sucediendo. Más de 10.000 hogares presentaron objeciones contra el proyecto en un periodo de 30 días. Ocurrió en una ciudad en la que las conexiones de agua doméstica regular eran 15.000. En Liberia, donde el gobierno tercerizó sus escuelas iniciales y primarias, en un principio a través de Bridge International Academies Ltd (BIA), el proceso no fue competitivo, las comunidades locales no fueron consultadas de manera adecuada y la transparencia no fue completa.

Todos los casos muestran que la negociación y la implementación de las APP fue compleja, y que se necesitó de capacidades estatales específicas para negociar en el interés público, incluso durante el proceso de renegociación. En Perú el proceso de renegociación para la construcción de un nuevo aeropuerto mediante una APP, en Chinchero, culminó con el cambio total de la estructura financiera del proyecto. Luego de un duro informe de la Auditoría General sobre los daños económicos para el Estado, y en medio de un escándalo nacional sobre el proyecto, el gobierno de Perú tuvo, finalmente, que cancelar el contrato en nombre del interés nacional. La construcción de un palacio de justicia en París probó ser tan complejo, costoso y controversial que el nuevo ministro de justicia francés ha decidido que el Ministerio nunca más se embarque en un proyecto APP.

Tres de los contratos APP debieron ser cancelados debido a una falla evidente en el proceso, incluyendo la diligencia debida adecuadapara identificar los posibles impactos del proyecto. Por ejemplo, el proyecto Castor ─anunciado como el depósito submarino de gas natural más grande de España─ debió detenerse luego de que las inyecciones de gas provocaran más de mil sismos. A pesar de no haber sido nunca operativo, el proyecto Castor ha costado hasta el momento alpúblico EUR 3.280 millones. Inicialmente fueron cobrados a través de las facturas del gas de la ciudadanía y ahora un conflicto pendiente entre el Estado y la banca.Este informe conjunto de las OSC hace las siguientes recomendaciones al Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y demás  6 Historia Repetida bancos públicos de desarrollo, así como a los gobiernos de los países ricos que tienen un papel de liderazgo en estas instituciones:

Detener la promoción e incentivación agresivas de las APP para el financiamiento de infraestructura social y económica y reconocer públicamente los importantes riesgos financieros y de otro tipo que implica el uso de las APP.

Apoyar a los países en la búsqueda del mejor método de financiamiento para la infraestructurasocial y económica, que sea responsable,transparente, sostenible desde el punto de vista medioambiental y fiscal y que vaya enlínea  con sus obligaciones sobre derechos humanos. Priorizar los ingresos fiscales y a la vez aumentarlos con financiamiento a largo plazo, externo y nacional, concesional y no concesional, según corresponda.

Garantizar que exista una gobernanza adecuada y democrática antes de embarcarse en proyectos de infraestructura o de servicios de gran escala. Estodebería hacerse mediante la consulta informada, la amplia participación y el monitoreo de la sociedad civil, incluyendo a las comunidades locales, los sindicatos y demás partes interesadas.Garantizar el derecho al consentimiento libre, previo e informado y el derecho a la reparación de las comunidades afectadas. Los derechos de las comunidades afectadas deben ser tomados en cuenta.

Garantizar la aplicación de estándares de transparencia rigurosos, en particular con relación a la contabilidad de los fondos públicos ─el valor del contrato de la APP y sus implicaciones fiscales a largo plazo deben figurar en la contabilidad nacional. Los informes sobre los contratos y el desempeño de los proyectos de infraestructura social y económica deben ser divulgados proactivamente. El interés público está por encima de los intereses comerciales.Finalmente, instamos a todos aquellos que se preocupan por la justicia, la igualdad, la sostenibilidad y los derechos humanos a resistir la invasión de las PPP y, en su lugar, a presionar por servicios públicos de alta calidad, financiados con fondos públicos, democráticamente controlados y que rindan cuentas. De ello depende el bienestar de nuestras comunidades y sociedades.