Por: Angie Durán*
El fantasma de la expropiación ha reaparecido en declaraciones públicas de alcaldes, gobernadores, gremios y opinadores (influencers) de oposición. Esta vez no ocurre en relación con las estrategias del Gobierno para la formalización y adjudicación de tierras en el marco de los compromisos más estrictos de la Reforma Agraria, como era común, sino que ahora está relacionado con la producción de alimentos, ¿por qué?
Las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA) son una figura de ordenamiento territorial propuesta en el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”, con el objetivo de proteger y promover el uso agrícola de suelos con alto potencial para la siembra, el cultivo y la cosecha de alimentos. Esta figura se caracteriza por constituirse dentro de la frontera agrícola y en zonas donde predomina la Agricultura Campesina, Familiar y Comunitaria (ACFC). La declaratoria de las APPA la realiza el Ministerio de Agricultura bajo concepto técnico emitido por la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA).
La subutilización de las tierras para la producción de alimentos
Según el IGAC, al menos el 15,6% del territorio nacional (17,847,401 ha) presenta conflictos por sobreutilización, es decir, actividades que sobrepasan la capacidad natural y productiva del suelo, agotando sus recursos y provocando su degradación. Otro 13% del país (14,946,997 ha.) presenta conflictos por subutilización, incluyendo suelos donde la demanda es menor a la capacidad productiva de los mismos. Para usos agrícolas, en particular, se evidencia una subutilización del suelo, ya que de las 22 millones de hectáreas con potencial para el uso agrícola, solo se hace uso de 5 millones de hectáreas para esta actividad.
Si los datos sobre subutilización del suelo con potencial agrícola evidencian la necesidad de ordenar el territorio de manera que se promueva el uso eficiente del suelo rural agropecuario y se fomente el desarrollo rural para garantizar el derecho humano a la alimentación a partir de la disponibilidad permanente de alimentos culturalmente adecuados y nutritivos, ¿por qué la idea de promover el uso agrícola de suelos con alto potencial para la siembra genera malestar en algunos sectores?
Las cifras muestran que, en general, las entidades territoriales han sido inoperantes e ineficientes al momento de proteger el suelo agrícola que permita cumplir el mandato constitucional de garantizar el derecho a la alimentación (Art. 65) y la planificación de su manejo y aprovechamiento bajo criterios de desarrollo sostenible (Art. 80).
Así, en regiones donde el suelo tiene un alto potencial agrícola, éste es subutilizado y, en cambio, los usos responden a los intereses de privados que se lucran de proyectos de expansión urbana, de las economías extractivistas, de proyectos agroindustriales, entre otros; prácticas que contribuyen a la degradación del suelo, a la inseguridad alimentaria y a la pérdida de prácticas y conocimientos asociados a la producción agrícola inherente a la vida de las comunidades rurales.
Las APPA: una alternativa a este fenómeno
En este contexto, las APPA son una respuesta del Gobierno Nacional a la rápida y preocupante degradación del suelo por usos inadecuados. Al ser una determinante de ordenamiento territorial de superior jerarquía, las disposiciones de la APPA son obligatorias para todos los sectores.
Aún así, la regulación de las APPA ha dejado claro que su declaratoria no perjudica derechos adquiridos ni situaciones jurídicas consolidadas sobre derechos de uso y tenencia de la tierra, o sea, no tienen el alcance ni la competencia para cambiar el régimen vigente de tenencia de la tierra. No obstante, la figura sí pretende desincentivar e impedir actividades no compatibles con la zonificación del suelo establecida en los regímenes de uso, un ejemplo de ello, la minería.
Es decir, se asemeja a figuras de protección ambiental en la medida en que restringe y prohíbe algunos usos del suelo, no a favor de la conservación, sino de la producción de alimentos y actividades agropecuarias.
Además del argumento de que la figura favorece la “expropiación exprés”, también se ha buscado deslegitimar la figura señalando que prohíbe actividades que ya se vienen desarrollando en los municipios, como la ganadería o la floricultura. La regulación que propone la APPA tiene matices.
Por un lado, el Ministerio de Agricultura reconoce la relación de la ganadería con la producción de alimentos derivados de la misma por lo que, dentro de la zonificación, esta actividad hace parte de usos principales (los relacionados con la producción de alimentos). Otras actividades, como la producción de flores, se clasifican como con usos restringidos, que pueden permitirse bajo ciertas condiciones; actividades como la generación de infraestructura para la producción agrícola o la vivienda rural dispersa se clasifican como usos complementarios. Todos estos usos están permitidos.
Por su parte, que las APPA se establezcan en zonas con predominancia de la Agricultura Campesina, Familiar Comunitaria, implica respaldo y fortalecimiento a las prácticas, formas de vida y sistemas de conocimiento tradicional de las comunidades en relación con la producción de alimentos, en línea con la Ley 160 de 1994, la Política Pública de Agroecología y con los derechos que le reconoce al campesinado la Constitución. También se alinea con convenios internacionales como el Marco Global de Biodiversidad del Convenio de Diversidad Biológica, que insta a los Estados a que las superficies dedicadas a la agricultura, la acuicultura, la pesca y la silvicultura se gestionen de manera sostenible, contribuyendo a la soberanía alimentaria (Meta 10); y con la Declaración de las Naciones Unidas sobre Derechos del Campesinado y otros trabajadores de las zonas rurales (UNDROP), que les reconoce el derecho a la alimentación y la soberanía alimentaria (Art. 15) y a la conservación del ambiente y de la capacidad productiva de sus tierras (Art. 18). De hecho, la UNDROP hace un llamado a los Estados a adoptar medidas para conservar y hacer un uso sostenible de la tierra y de otros recursos naturales utilizados con fines productivos, entre otras cosas mediante la agroecología (Art. 17).
Con estos antecedentes, evidenciamos que la APPA responden a la función social y ecológica de la propiedad y a la prevalencia del interés general sobre el particular, en tanto que el derecho humano a la alimentación y los derechos del campesinado y las comunidades que desarrollan este tipo de agricultura son pilares fundamentales de un país que busca cuida y protege a quienes sostienen la vida. El suelo es un recurso natural fundamental y, por lo tanto, es deber del Estado propender por su uso eficiente y sostenible, que priorice derechos a la alimentación, la soberanía alimentaria y el ambiente sano para toda la sociedad.
Un último punto
En esta columna se habían desentrañado preocupaciones respecto al riesgo de centralización en la implementación de las APPA. Sin embargo, el profesor Jorge Iván González señaló que su éxito depende de la articulación con los Planes de Ordenamiento Territorial y del ejercicio colectivo.
Sin duda, el Ministerio de Agricultura debe ser cuidadoso con la declaratoria de la figura, respondiendo a las necesidades, reivindicaciones e intereses de las organizaciones sociales y populares de los territorios y de las comunidades rurales. Resaltamos que en los municipios de los 9 departamentos en los que se ha avanzado en el proceso para la declaratoria de las APPA, el Ministerio ha convocado recurrentes espacios de diálogo no solo con la comunidad, sino con las autoridades locales. Por supuesto, la declaratoria de una figura liderada por el nivel central, despierta tensiones con las entidades territoriales pero es la prevalencia del interés general, del bienestar y de la vida la que debe guiar la coordinación y armonización de la autonomía territorial con las políticas nacionales.
