El Plan Nacional de Desarrollo, frente al cambio climático

    a-Contenido informativo propioEl Plan Nacional de Desarrollo, frente al cambio climático

    Estrategia nacional de reducción de emisiones debidas a la deforestación y degradación, EN-REDD+.

     

    Origen

    Las selvas y bosques actúan como sumideros secuestrando el carbono presente en la atmosfera. A la vez, representan una reserva masiva de CO2. Por esas dos características, la tala de árboles allí existentes o la degradación del sistema significan la emisión de miles de toneladas de carbono que van a la atmosfera. A partir de esas consideraciones, las negociaciones internacionales de cambio climático empezaron a tener en cuenta los bosques.

    En un principio, el Protocolo de Kioto contempló la reforestación y aforestación como únicas acciones dirigidas a reducir emisiones. Más tarde, en 2005, de la Conferencia de las partes COP 11 de la Convención/Marco CMNUCC en Montreal surgió la propuesta de deforestación evitada al considerarse que la deforestación y degradación de los bosques podrían representar un incremento en la cantidad de CO2 en la atmosfera. Dos años más tarde, en la Conferencia COP 13 de Bali se adoptó el Plan de Acción de Bali en el cual se reconoció REDD como un mecanismo válido para la reducción de emisiones por deforestación y degradación evitada.

     

    Desenvolvimiento del mecanismo

    El mecanismo REDD hace parte de los llamados mercados voluntarios de carbono:

    “REDD, señala un documento del Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras, Invemar, es un instrumento económico que se inscribe en el pago por servicios ambientales. Consiste en que los países desarrollados otorgan recursos económicos a los países en desarrollo para que estos conserven sus bosques y reduzcan la deforestación. Certificada la reducción de emisiones, los créditos por la captura del carbono son comercializados en un mercado mundial de carbono. La consigna de REDD es clara: pagar o compensar a quien con sus acciones reduzca la deforestación y degradación de los bosques” (Villa y Sierra 2013).

    Así entonces, los países desarrollados que emiten grandes cantidades de gases de efecto invernadero pueden implementar proyectos de manera coordinada con los gobiernos de países en desarrollo, que involucren la transferencia de fondos para la conservación de los bosques.

    Inicialmente, la estrategia REDD contempló exclusivamente el bosque en sí mismo. Luego, el plan de acción de Bali de 2007 (Conferencia COP 13) amplió el alcance de REDD al componente humano y surgió el plus (+) de REDD+: este + significa que además de las acciones de deforestación y degradación evitada, hay otras formas de Reducir emisiones mediante el uso del mecanismo REDD que pueden aplicarse: son las opciones de conservación/gestión sostenible del bosque y la mejora de las reservas forestales de carbono. Esas opciones sirven para calificar un proyecto como parte de REDD+.

    Puesto que REDD debe contemplarse en el marco nacional para la ejecución de proyectos, en Colombia, el Plan/Desarrollo PND 2010-2014 incluyó la Estrategia/EN-REDD+, dadas las características de cobertura boscosa del país: el 53,7% del territorio continental colombiano está cubierto de bosques naturales.

     

    Estrategia Nacional Reducción/Emisiones REDD+

    Colombia es un país de bosques [selvas].
    Éstos cubren más de 59 millones de hectáreas,
    es decir, más de la mitad del territorio continental del país.
    Las regiones con mayor cobertura
    de bosques son la Amazonia y el Pacífico
    Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (2012).

    La Estrategia Nacional REDD+ es una acción de mitigación del cambio climático, contemplada en el anterior Plan/Desarrollo PND (2010-2014) y en el actual (2014-2018). El fin de esta opción ha sido preparar al país para la implementación de la primera fase de REDD+.

    En 2011, Colombia entregó al Banco Mundial, en cumplimiento de ese propósito, la propuesta de preparación para REDD (R-PP)[1], aprobada por el Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques en Berlín, en octubre del mismo año. Además de algunas organizaciones de la sociedad civil, y del Fondo Cooperativo para el Carbono de los bosques (FCPF), el Programa de las Naciones Unidas REDD+ (UN-REDD+) también apoya la iniciativa.

    1. Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques

    Este fondo, llamado en inglés Forest Carbon Partnership Facility (FCPF, en adelante, Fondo/Cooperativo) surge como propuesta del Banco Mundial para construir una alianza mundial que trabaje en dos sentidos: por la reducción de emisiones de carbono causadas por la deforestación y la degradación forestal y para apoyar el manejo sostenible de los bosques, la conservación de los inventarios de carbono forestal y el incremento de dichos inventarios (REDD+).

    En concreto, el Fondo/Cooperativo FCPF ayuda a los países con bosques tropicales y subtropicales a desarrollar sistemas y políticas conducentes para REDD+ y les hace pagos de acuerdo con su desempeño por la reducción de emisiones. El Fondo/Cooperativo FCPF entró en fase operativa en 2008 y complementa las negociaciones sobre REDD+ en la Convención/Marco CMNUCC, al demostrar cómo REDD+ puede aplicarse en el ámbito de país (véase FCPF s. f.).

    El Fondo/Cooperativo FCPF consta de dos mecanismos independientes: el mecanismo de preparación y el mecanismo de financiamiento del carbono. Cada uno tiene su propio fondo fiduciario, cuyo depositario es el Banco Mundial (2012, pp. 8 y 9).

    El mecanismo de preparación: su fin es ayudar a países tropicales y subtropicales en desarrollo a prepararse para participar en un futuro sistema a gran escala de incentivos positivos para reducir las emisiones derivadas de la deforestación y la degradación. Las actividades son:

    • Formulación de una estrategia nacional sobre Reducción/Emisiones REDD.
    • Creación de un escenario de referencia para las emisiones derivadas de la deforestación y la degradación. Su base es la conforman las emisiones históricas recientes y, posiblemente, la elaboración de un modelo de las emisiones futuras.
    • Construcción de un sistema de seguimiento de las emisiones y las reducciones de emisiones.

    Las actividades de preparación implican un alto grado de consulta con la sociedad, en particular, con organizaciones de pueblos indígenas. El propio diseño de la estrategia nacional de Reducción/Emisiones REDD debe asentarse en esa dinámica e incluir también al sector privado.

    Mecanismo de financiamiento del carbono: algunos de los países participantes del mecanismo de preparación tienen más éxito en la experiencia. Por eso quedan seleccionados para que participen, si así lo desean, en el mecanismo de financiamiento del carbono. Por medio de ese mecanismo, el Fondo/Cooperativo FCPF establece de manera experimental pagos de incentivos para políticas y medidas en materia de Reducción/Emisiones REDD+.

    Según la remuneración estipulada en los contratos negociados, el Fondo/Cooperativo FCPF paga a los países elegidos toda reducción verificable de emisiones que supere el escenario de referencia. Con esos pagos se pretende ofrecer a los países receptores y a las partes interesadas de cada país —entre ellas, pueblos indígenas que dependen de los bosques, otros habitantes de los mismos o el sector privado, según corresponda— un incentivo para alcanzar la sostenibilidad a largo plazo en el financiamiento de programas de conservación y ordenación de los bosques.

    1. Programa de las Naciones Unidas UN-REDD

    Este programa, de carácter oficial, también apoya la propuesta de preparación para REDD+. Opera como iniciativa conjunta de varias entidades de la ONU: la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), el PNUD y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA).

    En Colombia, el 13 de abril de 2015 comenzó el Programa ONU-REDD Colombia, iniciativa conjunta de la ONU, el Ministerio Mads y el Ideam. Operará por tres años y contará con una inversión de 4 millones de dólares, destinados a fortalecer las capacidades de participación del país para implementar un mecanismo de incentivos para la reducción de emisiones causadas por la deforestación. En el país, la iniciativa ONU-REDD se centrará en fortalecer capacidades nacionales para REDD+ en Colombia.

    Información suministrada por la Dirección de Cambio Climático del Ministerio Mads, señalan que las labores del Fondo/Cooperativo FCPF y de ONU-REDD+ se definieron con claridad para ser más eficaces en la implementación de la estrategia nacional REDD+. Así, el FCPF adelantará labores de monitoreo, mientras que el Programa ONU-REDD+ hará otras de acercamiento y de capacitación con las comunidades. Aun cuando el país no recibe recursos del Fondo/Cooperativo FCPF, la estrategia REDD+ operará, de acuerdo con la misma Dirección, bajo las salvaguardas que redactará el programa ONU-REDD+.

    Se espera que las comunidades sean las protagonistas del programa, dada la consideración de la notoria influencia sobre ellas de proyectos REDD+. En especial, hay gran expectativa en el fortalecimiento de sus capacidades, para que puedan incidir en forma calificada en la toma de decisiones en torno a los mercados de créditos de carbono y a la exigencia de los derechos a la consulta y al territorio: constitucionalmente, estas comunidades son las titulares de estos derechos por habitar en gran parte de los territorios donde se encuentran los recursos forestales.

    Inquietudes actuales en torno algunas normas

    Preocupa mucho la situación que podría derivar de la entrada en vigor de los decretos 2691 y 2041 de 2014. el primero, sobre la reglamentación del artículo 37 del Código de Minas, que sería modificado con el fin de que sea la Agencia Nacional Minera la que decida sobre los usos del suelo en el territorio nacional. Tal medida coartaría los derechos de participación ciudadana y autonomía de los entes territoriales para decidir sobre su territorio. El segundo decreto crítico es (2041 de 2014) regula el proceso de licenciamiento ambiental reduciendo los términos para la expedición de dichas licencias.

    La alarma se prende pues las medidas, además de restringir las competencias de los entes territoriales como decisores del ordenamiento del territorio y manejo de sus recursos naturales, desconoce el derecho de las comunidades a intervenir en definiciones que puedan afectarlas, por ejemplo, las licencias ambientales que se conceden para construcción de obras o explotación de recursos.

    Lo anterior es sustantivo si se quiere cumplir con el objetivo 3 del Plan/Desarrollo PND: garantizar el bienestar de las comunidades rurales (campesinas, indígenas, negras, afrodescendientes, palenqueras y raizales) como uno de los enfoques fundamentales de la política pública.

    REDD+ en el Plan/Desarrollo PND 2014-2018.

    Uno de los objetivos del Plan/Desarrollo PND 2014-2018 es proteger y asegurar el uso sostenible del capital natural y mejorar la calidad ambiental. Y propone varias estrategias, entre ellas,

    “conservar y asegurar el uso sostenible del capital natural marino y continental de la nación a través de diferentes acciones dentro de las cuales se fija la reducción de la deforestación con el fin de que los bosques sirvan como sumideros de carbono y provean otros servicios ecosistémicos”.

    Dicha estrategia promoverá actividades productivas bajas en deforestación y el mejoramiento de los medios de vida local, en busca de hacer converger el bienestar social, el económico y el ambiental. Es decir:

    1. Legalidad de la oferta y la demanda de productos maderables, mediante la implementación del Pacto Intersectorial por la Madera Legal (PIMLC) glosa.
    2. Ejecución de la Estrategia de Corresponsabilidad Social en la Lucha contra Incendios Forestales.
    3. Implementación de la Estrategia Nacional para la Prevención y Control al Tráfico Ilegal de Especies Silvestres y de la Estrategia Nacional de Prevención, Seguimiento, Control y Vigilancia Forestal.
    4. Fortalecimiento de la gobernanza forestal y de la capacidad para la administración de Zonas de Reserva Forestal en el país.
    5. Implementación de la Estrategia/EN-REDD+.
    6. Consolidación del sistema de monitoreo de bosques y carbono.
    7. Implementación del inventario forestal nacional.
    8. Ejecución de programas de producción sostenible que, además de reducir la deforestación, reduzcan las emisiones de gases de efecto invernadero y la degradación ambiental.

    En atención a los anteriores planteamientos, la ley sobre el Plan/Desarrollo PND define en el artículo 157 la “Prevención de la Deforestación de bosques naturales”. Allí establece que el Ministerio Mads elaborará una política nacional de lucha contra la deforestación que contendrá un plan de acción dirigido a evitar la pérdida de bosques naturales para 2030 y que dicha política incluirá previsiones para vincular de manera sustantiva a los sectores que actúan como motores de deforestación, incluidas las cadenas productivas que aprovechan el bosque y sus derivados.

    El artículo contiene metas específicas en las que se involucran los gremios productivos, bajo la figura de acuerdos para la sostenibilidad. En estos, esos sectores se comprometerían a recuperar bosques y selvas arrasadas hasta la fecha en función de su actividad económica.

    Mecanismo REDD+ y sus fases de implementaciónLa Convención/Marco CMNUCC indica que el mecanismo REDD+ se debe implementar en tres fases, cada una, con sus objetivos:

    • Fase de preparación: el objetivo principal es que los países en desarrollo que tienen bosques formulen su estrategia REDD+ y creen capacidades con la ayuda financiera provista por diferentes fondos gubernamentales o multilaterales.
    • Fase de implementación: el objetivo es implementar las estrategias REDD+ y las actividades demostrativas, fortalecer capacidades y formular las políticas o medidas, así como realizar los ajustes necesarios para el funcionamiento pleno de REDD+. Actualmente se discute cómo se financiaría esta fase: mediante fondos, mercados o un enfoque combinado.
    • Fase de pago por resultados: se continuará con la implementación de las estrategias REDD+, en el contexto de un desarrollo con bajas emisiones de carbono y con el total funcionamiento de los pagos por resultados. Esto significa, un mecanismo de incentivos económicos (provenientes de fondos y/o mercados) para las actividades REDD+ que efectivamente generen resultados, expresables en reducción medible, reportable y verificable de gases de efecto invernadero.

     

    Así mismo, el artículo 156 del proyecto de ley sobre el Plan/Desarrollo PND dispone que el Ministerio Mads o la entidad que haga sus veces, diseñará y orientará la implementación de la Estrategia/EN-REDD+, en coordinación con otros ministerios y entidades públicas y con el sector privado. Eso se hará en correspondencia con la política nacional de cambio climático.

    Las políticas nacionales se reflejan a su vez en las discusiones internacionales sobre cambio climático. Colombia ha enfatizado su interés por enfrentar las causas de la deforestación implementando proyectos Reducción/Emisiones REDD+ con un enfoque multisectorial, interinstitucional y subnacional.

    El Estado colombiano ha advertido que con ello quiere, además de buscar información y reportes de referencia sobre los depósitos y flujos de carbono mediante el establecimiento de sistemas de Medición, Reporte y Verificación (MRV), posicionar a Colombia para la fase 3 de Reducción/Emisiones REDD+, basada en los resultados pagos:

    “Este interés en los procesos subnacionales, dice un informe de la GPC, se refleja en el hecho de que Colombia es miembro del comité asesor para los requisitos jurisdiccionales y anidados (JNRglosa), grupo de trabajo de la Voluntary Carbon Standard (VCSglosa). Colombia ratificó la Convención Marco (1995) y el Protocolo de Kioto (2005), es miembro del Fondo Cooperativo para el Carbono de los bosques del Banco Mundial (FCPFglosa) y se convirtió en un país socio [del Programa de colaboración de las Naciones Unidas para reducir las emisiones de la deforestación y la degradación de bosques en países en desarrollo ONU-REDD+ en 2013.Además, [el país] presentó dos comunicaciones nacionalesglosa a la [Convención/ Marco CMNUCC] (en 2001 y 2010)” (GCP 2015. Traducción libre).

    Con esas perspectivas, el país trabaja en la Tercera Comunicación Nacionalglosa, que se entregará a finales de 2016 y en la que se divulgará los niveles de emisión que genera cada sector productivo, al igual que el estado de vulnerabilidad del país.

    Con relación a lo anterior el Plan/Desarrollo PND (2014-2018) también contempla la creación del Registro Nacional de Reducción de las Emisiones de Gases Efecto Invernadero (GEI), del cual hará parte el Registro Nacional de Programas y Proyectos de acciones para la reducción de las emisiones debidas a la Deforestación y Degradación forestal de Colombia (REDD). Así entonces toda persona (natural, jurídica, pública o privada) que pretenda optar a pagos por resultados o compensaciones similares como consecuencia de acciones que generen reducciones de emisiones de GEI, deberá obtener previamente dicho registro. Una vez el Ministerio de Ambiente Mads acredite la reducción de emisiones en el marco de programas nacionales o subnacionacionales de reducción de GEI, estas no podrán ser ofertadas a través de proyectos en el mercado.

    Por último, es importante resaltar la disposición contenida en el proyecto del Plan/Desarrollo PND: con el fin de fortalecer los esfuerzos en materia de deforestación, dice el Plan que se avanzará en la implementación de la Visión Amazonia, a partir de la cual se busca potenciar un enfoque de desarrollo regional bajo en deforestación. Entre las actividades más relevantes para la implementación de dicho enfoque se encuentran el impulso a actividades productivas lícitas y sostenibles y el fortalecimiento de la participación de comunidades indígenas.

     

    Visión Amazonia

    Esta propuesta no se enmarca propiamente en la Estrategia EN-REDD+. Sin embargo, Visión Amazonia es otra de las políticas que llama la atención en el nuevo planteamiento sobre desarrollo de estrategias de crecimiento y desarrollo. En ella, el gobierno se compromete a conseguir que en 2020 se haya reducido a cero la deforestación neta en la Amazonia.

    Lidera esa política el Ministerio Mads y la apoyan el Ideam, el Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas (Sinchi) y Parques Nacionales Naturales de Colombia. A la vez, contaría con aportes económicos de los gobiernos de Noruega, Alemania y Reino Unido (Vanguardia.com – Galvis Ramírez y Cía. S.A. 2015).

    Un objetivo central de Visión Amazonia es coadyuvar con el cumplimiento de las metas de haber reducido la deforestación neta a cero en 2020, establecidas en la Convención/Marco CMNUCC. La iniciativa aspira a obtener el respaldo de varios donantes nacionales e internacionales, con el fin de generar un modelo de desarrollo sostenible y bajo en emisiones de carbono para la región de la Amazonia (Iagua 2014).

    Precisamente, el Ministerio Mads afirma que, con respecto al segundo aspecto esperado, ya se encuentra en ejecución un innovador acuerdo basado en resultados con Alemania y Noruega por 64 millones de dólares, para reducir la deforestación en una región de la Amazonía, que incluye los departamentos de Caquetá y Guaviare. Los recursos de ese acuerdo serán complementarios a la ejecución de proyectos regionales como el GEF Corazón de la Amazonía[2], que cuenta con aportes nacionales por 30 millones de dólares e internacionales por 10.4 millones de dólares.

    Cinco son las líneas de acción de Visión Amazonia:

    1. Mejorar la administración, vigilancia y control de los bosques para su uso sostenible.
      2. Planificación sectorial de largo plazo, infraestructura verde, minería e hidrocarburos responsables.
      3. Transformación agropecuaria regional para frenar la expansión de la frontera agrícola.
      4. Financiamiento de la protección indígena de los bosques.
      5. Monitoreo de bosques preciso y oportuno.

    El gobierno nacional tiene otras razones para ejecutar esta política: con Visión Amazonia puede obtenerse mayor y mejor información de las selvas de ese territorio; igual, aumentar y mejorar los grados de gobernanza y la capacidad de las autoridades de administrar los bosques y generar mecanismos para el desarrollo sostenible de las comunidades que habitan la región. Esto último se conseguirá mediante incentivos adecuados para la protección y utilización sostenible de los bosques de la Amazonia.

    Para lograr lo anterior, se requiere que haya, sin embargo, varias condiciones: la participación efectiva de todas las personas de la comunidad, la transparencia en la administración de los recursos, el fortalecimiento institucional, el respeto por los derechos de las comunidades étnicas que puedan verse involucradas en la puesta en práctica de esta estrategia, el reconocimiento jurídico de las mismas y la claridad sobre los derechos legales que ellas tienen sobre las selvas.

    Unido a lo anterior, el Plan/Desarrollo PND (2014-2018) consigna el impulso a los negocios verdes: programas regionales de negocios verdes en la Amazonia, el Pacífico, el Caribe, el Centro y la Orinoquía. El fin, aprovechar la oferta nacional de bienes y servicios provenientes de los ecosistemas, siendo estos una de las bases para que durante el próximo cuatrienio se facilite adelantar negocios basados en las ventajas competitivas regionales en actividades económicas como el ecoturismo, la agricultura orgánica, los alimentos, la farmacéutica y cosmetología, entre otros (DNP 2014, p. 489).

    [1] Con la propuesta de preparación o R-PP se busca identificar la hoja de ruta con la que el país debe dirigir las actividades a desarrollar bajo el esquema REDD: identificar las ideas y preocupaciones sobre el uso de este mecanismo.

    [2]También llamado Conservación de bosques y sostenibilidad en el Corazón de la Amazonia”. Es una iniciativa conjunta del Ministerio Mads, la Unidad de Parques Nacionales Naturales PNN, el Ideam, el Sinchi y Patrimonio Natural Fondo para la Biodiversidad y Áreas Protegidas, FPN. El proyecto se desarrollará en los departamentos de Caquetá y Guaviare, en un área cercana a 9 millones de hectáreas, por un término de 5 años, a partir de 2015 (véase http://www.sinchi.org.co/index.php/gef).