El Plan Nacional de Desarrollo, frente al cambio climático

    a-Contenido informativo propioEl Plan Nacional de Desarrollo, frente al cambio climático

    Estrategia de Desarrollo Bajo en Carbono

     

    El Plan/Desarrollo PND 2010-2014 presentó el diseño de la Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono (ECDBC), un programa de planeación de desarrollo a corto, mediano y largo plazo. Su objetivo fue separar el crecimiento económico nacional de las emisiones de gases de efecto invernadero mediante el apoyo al diseño, formulación e implementación de los planes de acción con los principales sectores generadores de emisiones de carbono: industria y comercio, energía, minería, transporte, vivienda, residuos y agricultura, para evitar un aumento en el nivel de emisiones en el conjunto del país y lograr el establecimiento de un sistema de monitoreo y reporte mediante la elaboración de estudios para la toma de decisiones y la construcción de capacidades (Mendieta 2013). Esta estrategia tiene el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

    Ahora bien, el Plan/Desarrollo PND 2014-2018 (DNP 2014) permite conocer a grandes rasgos la manera en que se abordarán las acciones de mitigación en el ámbito nacional, especialmente aquellas relacionadas con la Estrategia/Carbono ECDBC.

     

    Plan de Desarrollo y Estrategia de Carbono

    La política general sobre mitigación de emisión de gases de efecto invernadero indica lo siguiente: los sectores productivos deben impulsar cambios que conduzcan a sendas más eficientes en términos de un crecimiento sostenible teniendo en cuenta el marco de planificación sectorial y que sus correspondientes planes de acción de mitigación estén integrados a la Estrategia/Carbono ECDBC.

    Sobre la base de lo anterior, el capítulo sobre crecimiento verde del Plan/Desarrollo PND 2014-2018[1] dice que los ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio, de Agricultura y Desarrollo Rural, de Minas y Energía, de Transporte y de Comercio, Industria y Turismo (excluye los ministerios de Salud y Protección Social) deben implementar planes de acción sectorial de mitigación atendiendo varios aspectos:

    • La Estrategia/Carbono ECDBC.
    • Metas cuantitativas de mitigación a corto (2020) y mediano plazo (2030).
    • La Contribución/Nacional INDCglosa que el país presente ante la Convención/Marco CMNUCC en la 21ª Conferencia de las Partes (COP, en adelante Conferencia), de Paris (30 de noviembre-11 de diciembre de 2015).

     

    Trascendencia de las contribuciones nacionales

    La Contribución/Nacional señalada en el párrafo anterior significa el compromiso que el país, igual que todos los demás países, asumirá con el resto del mundo en materia de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, de adaptación y de medios de implementación. Esto es lo que hemos llamado Contribuciones/Nacionales INDC. Eso implica que aun cuando se trazan lineamientos nacionales, esas responsabilidades internacionales determinarán en su mayoría los proyectos del país: nos encontraremos sujetos al cumplimiento de unas metas específicas, establecidas en lo que se espera sea el nuevo acuerdo Universal sobre Cambio Climático a discutirse a finales de 2015 en la Conferencia COP 21 de París.

    En torno a este nuevo acuerdo, los países en desarrollo (entre ellos, Colombia) acordaron elaborar Acciones Nacionales Apropiadas de Mitigación (Namas, en adelante, acciones) que estuvieran en línea con los objetivos nacionales de desarrollo de cada país. Recordemos que mediante las acciones Namasglosa, los países en desarrollo se plantean como objetivo reducir sus emisiones por debajo del escenario tendencial para 2020, mediante el desarrollo de proyectos específicos a escala nacional.

    Según información oficial disponible en el portal de la Convención/Marco CMNUCC (UNFCCC 2014), Colombia comunicó que, sobre las acciones anteriores a 2020, está “llevando a cabo estudios sobre su potencial de mitigación y la reducción en las curvas de costos para el transporte, la agricultura, la energía, la gestión de residuos y de los sectores industriales como parte de la [Estrategia/Carbono ECDBC]”.

    Señaló además la implementación de tres tipos de acción para mitigación: unilaterales, acciones con apoyo financiero y acciones relacionadas con los mercados de carbono.

     

    Acciones específicas para mitigación

    1. Acciones unilaterales

    De acuerdo con la información oficial contenida en el portal, Colombia garantizará que al menos el 77 por ciento de la capacidad energética total instaladaglosa en 2020 se generará a partir de fuentes renovables. Son acciones que Colombia se compromete a llevar a cabo con sus propios recursos, tanto privados como públicos; por lo cual el país no requeriría ningún financiamiento internacional.

    Estas acciones se incluyen en las Acciones Namas unilaterales, es decir, aquellas que son financiadas en su totalidad con recursos propios del país en el que se pretende implementar la acción. Estos recursos pueden venir de fuentes públicas o privadas o de una combinación de las dos. Registrar estas Acciones Namas permite reconocer el esfuerzo de aquellos países en desarrollo que voluntariamente se han embarcado en acciones de mitigación, y más adelante pueden ser las que constaten el avance de un país en desarrollo hacia su compromiso de mitigación (Mendieta 2013).

    1. Acciones con apoyo financiero

    Las Acciones Namas apoyadas pueden contar con apoyo internacional bien sea financiero, técnico y/o en forma de construcción de capacidades. El apoyo puede venir de financistas privados, países desarrollados, bancos de desarrollo y las organizaciones internacionales de apoyo. Precisamente, la Convención/Marco CMNUCC lanzó un registro en línea a finales de 2013 para facilitar el acompasamiento de los recursos internacionales con Acciones Namas en los países en desarrollo. En correspondencia con eso, el país promoverá lo siguiente, sujetas al apoyo financiero que se logre obtener:

    • Colombia reducirá la deforestación en la selva amazónica colombiana a cero para el año 2020.
    • Colombia estimulará el crecimiento de la producción de biocombustibles, como el etanol y el biodiesel, sin poner en peligro los bosques naturales o la seguridad alimentaria de la población colombiana, y promoviendo el uso de estos combustibles en el mercado nacional, con el objetivo de lograr un 20 por ciento de participación en el consumo total de combustible nacional para el año 2020. Estas son acciones que Colombia está interesada en iniciar y dispuesta a hacer, pero carece de los recursos o la capacidad necesaria, y por lo tanto requerirá apoyo financiero para su ejecución (UNFCCC 2014).
    1. Acciones relacionadas con los mercados de carbono
    Mercados internacionales de carbonoSe originan en el carácter de bien transable que adquiere la reducción de emisión de gases de efecto invernadero. De acuerdo con esto los países, las empresas o las personas que tienen la obligación o la intención de reducir este tipo de emisiones pueden alcanzar sus objetivos con la ayuda de las inversiones independientes a las estatales. Estos mercados aparecieron a propósito de la aparición de esas obligaciones y/o intenciones de reducción en medio del acuerdo mundial sobre cambio climático.La lógica de los mercados internacionales de carbono es la siguiente: el cambio climático es un problema mundial y el origen de las emisiones que lo provocan es poco importante si bajan los niveles generales de emisión. Esos niveles disminuyen con mayor probabilidad donde son menores los costos de mitigación. Por lo anterior, para alcanzar los objetivos de reducción de emisiones, lo más pertinente es atender este hecho y crear la forma en que los actores obligados e interesados lo hagan con los menores costos posibles.La moneda de cambio en el mercado de carbono es de toneladas de dióxido de carbono equivalente (CO2e) (véase BID, 2015).

    Aun cuando las Acciones Namas no suelen generar ingresos por la venta de créditos de carbono asociados a la cantidad de emisiones reducidas con estas, de regularse un mercado global que garantice una demanda de este tipo de acciones, las siguientes podrían constituir una cartera base para la venta de créditos a futuro.

    Créditos de carbonoSe crean mediante inversión directa en un proyecto de reducción de emisiones. Por ejemplo, un proyecto de energía renovable (véase BID, 2015).

    Colombia apoya el uso de los mecanismos flexibles o basados ​​en el mercadoglosa, con el fin de contribuir a las acciones de mitigación de gases de efecto invernadero que implementan los países desarrollados en los países en desarrollo. Colombia ha utilizado los mecanismos de flexibilidad existentes en virtud del Protocolo de Kioto. En especial, el llamado Mecanismo de Desarrollo Limpio o MDLglosa (en adelante, mecanismo). El país tiene una cartera de proyectos con un potencial de reducción anual estimada de 17,4 megatoneladas (Mt) de CO2.

    Colombia tiene un gran potencial para reducir las emisiones derivadas de la deforestación y la degradación de bosques. El mecanismo creado para explotar este potencial se conoce como Reducción de Emisiones por Deforestación y Degradación (REDD) y se define como una medida de protección de los bosques en peligro de extinción y de inclusión de nuevas áreas protegidas en el programa de parques nacionales.

    Colombia ha estimado una reducción de las emisiones[2] totales de hasta 54,8 millones de toneladas de CO2 para 2020 mediante la implementación del mecanismo MDL en los sectores de energía, forestales, industriales, de transporte y gestión de residuos. Hasta ahora, 763.371 Certificados de Emisiones Reducidas (CER)glosa han acreditado ocho proyectos en Colombia. Las emisiones provienen de actividades relacionadas con la generación de energía eólica, sistemas de transporte masivo y la generación de energía hidroeléctrica.

    Colombia fomentará la reforestación comercial mediante el uso de Certificados de Incentivo Forestal (CIF, en adelante, certificado CIF)glosa.

    En atención a este punto, en las bases del Plan/Desarrollo PND se contemplan el diseño y la implementación de nuevos instrumentos para la promoción de las plantaciones forestales con fines comerciales y silvopastoriles, la focalización de tres zonas de desarrollo estratégico, con encadenamiento para la producción de bienes y servicios del subsector, logística y comercialización interna y externa. Igualmente establece una reformulación del certificado/CIF articulándolo con líneas de crédito para proyectos forestales acordes a los flujos de caja generados por el proyecto productivo, solventando los períodos de falta de liquidez propios de la estacionalidad de ingresos de actividades forestales y para los pequeños productores habrá una tasa subsidiada.

    La implementación de sistemas silvopastoriles para mejorar la calidad del suelo y el volumen del forraje, aumentar la retención de agua, desincentivar los procesos de colonización de suelos para ganadería, contribuir a la adaptación al cambio climático, disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero y generar mayores ingresos por producción de madera, carne y leche (DNP 2014, p. 480).

    Se dispone además que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural focalizará recursos del certificado/CIF para el desarrollo de proyectos forestales en la Altillanura en los proyectos que cuentan con paquete tecnológicos validados en la región. Así mismo, se promoverán en la Altillanura las alianzas productivas entre pequeños, medianos y grandes productores para garantizar economías de escala en la compra de insumos, mayor y mejor acceso a información de mercados, tecnología, asistencia técnica, agregación de valor y comercialización de los productos de los pequeños, así como su acceso a la propiedad sobre la tierra (DNP 2014, p. 623).

    • Colombia tiene un gran potencial de mitigación que podría realizarse a través de la implementación de los mecanismos de flexibilidad existentes en virtud del Protocolo de Kioto y los mecanismos futuros que puedan surgir de las negociaciones, lo que ayudaría a la Partes para lograr mayores reducciones de las emisiones mediante una desviación del escenario tendencial o “Bussiness as Usual”.

    – Según la información suministrada por Colombia en dicho portal, la aplicación de las medidas de mitigación anteriormente descritas, podrían ser apoyadas por los mecanismos de mercado de carbono. Estas acciones incluyen: (a) la capacidad para medir, reportar y verificar las reducciones de emisiones para su posterior venta; (b) la disponibilidad de herramientas de medición y monitoreo (similares al mecanismo MDL); (c) la posibilidad de lograr el cierre financiero de los proyectos o programas de actividades con el incentivo de la venta de las reducciones de emisiones.

     

    Calculadora de carbono

    A inicios del mes de marzo del año en curso se presentó al público la herramienta web denominada Calculadora de carbono, que hace parte de la Estrategia/Carbono ECDBC. Se hizo con el apoyo del gobierno del Reino Unido.

    Consiste en un instrumento virtual que permitirá que personas naturales, sectores económicos y ministerios de gobierno hagan cálculos exactos de sus emisiones de gases de efecto invernadero. En el evento de lanzamiento de la herramienta se afirmó que con el uso de esta se espera poder discutir con mayor rigor técnico las Contribuciones/Nacionales INDC asumiendo compromisos sobre la base de contribuciones reales de las empresas que podrán determinarse con el uso de la calculadora, así como entender el alcance de las medidas incluidas en el capítulo de crecimiento verde del Plan/Desarrollo PND para mitigar los riesgos del cambio climático.

    Una reciente nota de prensa informó lo siguiente:

    “La inversión fue de 200.000 dólares, pero [según el embajador británico], este no es el único proyecto de la Embajada para Colombia, también están la reforestación, los paneles solares, la visión amazónica del gobierno colombiano y proyectos silvopastoriles” (El país.com.co y Colprensa 2015).

     

    Estrategia de crecimiento verde y regiones prioritarias

    La estrategia de crecimiento verde contenida en el Plan/Desarrollo PND (2014-2018) se aplicará de manera transversal en las demás políticas publicas planteadas por el gobierno nacional[3].

    El Plan/Desarrollo PND (DNP 2014) prioriza seis regiones para adelantar las acciones definidas por el enfoque de crecimiento verde. Regiones y acciones se detallan en el siguiente cuadro[4]:

    REGIÓN ACCIONES PRIORITARIAS
    Pacífico (Chocó, Cauca, Valle del Cauca y Nariño) Aprovechamiento sostenible a través de instrumentos económicos y buenas prácticas
    Región Caribe (Atlántico, Bolívar, Cesar, Córdoba, Guajira, Magdalena, San Andrés – Providencia y Sucre) Mitigación del riesgo climático, la protección de ecosistemas y el ordenamiento marino-costero
    Centro Oriente (Cundinamarca, Boyacá, Santander y Norte de Santander) Protección de ecosistemas para la regulación hídrica, el uso racional del agua y el saneamiento resultaría fundamental
    Centro Sur (Tolima, Huila, Caquetá, Putumayo y Amazonas) Conservación del capital natural, el control a la deforestación y la protección a ecosistemas.
    Llano (Arauca, Casanare, Guainía, Guaviare, Meta, Vaupés y Vichada) Conservación y el manejo eficiente del recurso hídrico y el uso del suelo de acuerdo a su vocación.
    Eje Cafetero (Risaralda, Caldas, Quindío y Antioquia) Producción sostenible y la conservación de los ecosistemas estratégicos.

     

    De acuerdo con el cuadro, hay dos aspectos que se destacan en materia de mitigación del cambio climático: la protección de los recursos forestales y la puesta en práctica de acciones tendientes a incentivar su cuidado, mediante proyectos de conservación y restauración en el ámbito nacional, con financiamiento nacional así como internacional[5].

    Ley 1715 de 2014, sobre energías no convencionales[6].

    Otra de las acciones emprendidas en Colombia alrededor del cambio climático es la regulación sobre la integración de las energías renovables no convencionales al sistema energético nacional. En eso consiste la ley 1715 de 2014.

    Esta ley se expidió a principios de 2014 y persigue dos propósitos: promover el desarrollo de fuentes no convencionales de energía y proveer soluciones energéticas a las zonas rurales y aisladas del país. Puede entenderse como uno de los mayores avances en materia de mitigación en el país.

    No obstante el adelanto que implica la ley, se requiere una reglamentación más clara al respecto, en especial, sobre lo señalado en el artículo 6. Este artículo prevé un ciclo rápido de evaluación ambiental para la ejecución de proyectos de ampliación, mejora adaptación, permisos, autorizaciones y concesiones de las redes e instalaciones eléctricas y de hidrocarburos.

    Al respecto, es necesario considerar que un ciclo rápido de evaluación puede derivar en conflictos socioambientales, en tanto implica desestimar estudios conscientes, detallados y juiciosos de los factores esenciales en la ejecución de este tipo de instalaciones. Es lo que ha sucedido en años anteriores en el país.

    Por otra parte, la necesidad de avanzar en la reglamentación e implementación de la ley 1715 de 2014 es una consideración del Plan/Desarrollo PND 2014-2018, puesto que él aborda las energías renovables y la eficiencia energética. El Plan también advierte sobre el avance del Fondo de Energías No Convencionales y Gestión Eficiente de la Energía (Fenoge) y de un esquema de incentivos para fomentar la inversión en fuentes no convencionales de energía y eficiencia energética.

    En síntesis, la implementación en el uso de este tipo de energías resulta bastante amplio al contemplar además una serie de metas y estrategias a cargo del sector energético nacional.

    [1] Véase además el numeral 2.2.5 de este boletín.

    [2] En 2010, Colombia reportó un total de emisiones de CO2 de 1,6 toneladas métricas per cápita y un total de 75.679.5 kilotoneladas (kt) de emisiones de CO2 (véase Banco mundial 2015).

    [3] Para retomar el enfoque de crecimiento verde, puede remitirse al numeral 2 de este mismo boletín.

    [4] En este punto es útil mencionar la advertencia de Cristina Castro (s. f.) con respecto a que aunque “este año, por primera vez, el “crecimiento verde” se incluye como una de las seis estrategias transversales de la hoja de ruta de un gobierno (…) solo un 1,35% del Plan Nacional de Inversiones Públicas 2015- 2018 se destina a la estrategia de Crecimiento Verde, que de las estrategias del plan es la que menos recursos recibe después de Buen Gobierno (1,17%)”. Añade Cristina: “se observa en este sentido que sigue prevaleciendo en materia de asignación de recursos para los sectores una visión de desarrollo extractivita, donde por ejemplo el sector minero energético recibe una asignación del 11,15% de los recursos. Este punto es importante además porque de la asignación a Crecimiento Verde gran parte estaría destinada a la atención a emergencias y desastres y no a la gestión ambiental”.

    [5] Al respecto, es útil señalar la urgencia de que el gobierno colombiano regule aspectos claves como la ordenación del territorio, la claridad sobre la tenencia y propiedad de la tierra de resguardos indígenas y de comunidades negras, etc.

    [6]Ley 1715 de 2014, por medio de la cual se regula la integración de las energías renovables no convencionales al sistema energético nacional. Consultado el 30 de abril en http://wsp.presidencia.gov.co/Normativa/Leyes/Documents/LEY%201715%20DEL%2013%20DE%20MAYO%20DE%202014.pdf.