¿Qué tan lejos o qué tan cerca está Colombia de cumplir con los ODS?

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Con motivo de la realización del Foro Político de Alto Nivel sobre el Desarrollo Sostenible 2018 cuyo tema principal es “Transformación hacia sociedades sostenibles y resilientes”, el presente informe expone algunos conflictos y problemáticas en la implementación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en Colombia.

Fuente: Social Watch

Si bien se reconoce que el gobierno colombiano ha impulsado diversas iniciativas políticas para incorporar y monitorear los ODS, es necesario hacer un examen de algunos obstáculos que imposibilitan una implementación real y efectiva de los ODS. Por ejemplo, se mencionan los límites de algunas metas del gobierno para la implementación de ODS, retrocesos normativos en la protección ambiental, la promoción de actividades extractivas y conflictos socioambientales, las limitaciones de la participación ciudadana, y algunos problemáticas concretas sobre los ODS 11 “Ciudades y comunidades sostenibles” y ODS 15 “Promover el uso sostenible de los ecosistemas terrestres, luchar contra la desertificación, detener e invertir la degradación de las tierras y frenar la pérdida de la diversidad biológica”.  Estos ODS harán parte de los objetivos a ser revisados en el Foro Político de Alto Nivel 2018.

El informe fue elaborado gracias a los aportes de investigadores de la Asociación Ambiente y Sociedad, y contó con la participación de Erika Castro-Buitrago1 y Kevin Chávez2 de la Clínica Jurídica de Interés Público de la Universidad de Medellín, quienes realizaron un análisis del ODS 11 y la situación de la calidad del aire en el territorio urbano de Medellín y el Valle de Aburrá.

El papel de Colombia en la construcción e implementación de los ODS:

Colombia ha jugado un papel importante en el proceso de discusión y construcción de los ODS. A través del Decreto 0280 del 18 de febrero de 2015, se creó la Comisión interinstitucional de Alto Nivel para el alistamiento y la efectiva implementación de la Agenda de Desarrollo Post-2015. La Comisión está integrada por el Ministerio de Relaciones Exteriores; Hacienda y Crédito Público; Ambiente y Desarrollo Sostenible; el Departamento Administrativo de la Presidencia; Departamento Nacional de Planeación; Departamento Administrativo Nacional de Estadística y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social. Su objetivo principal es implementar los ODS a través de políticas públicas, planes, acciones y programas y el monitoreo, seguimiento y evaluación de estos objetivos (DNP, 2015).

En marzo de 2018, emitió el Documento CONPES 3918 donde establece las metas y las estrategias para el cumplimiento de la Agenda 2030. En dicho documento, el gobierno constituyó 16 grandes metas que estimularán el cumplimiento de los 169 ODS, además designó 30 entidades nacionales que serán las encargadas de liderar la estrategia de implementación. Este es un avance importante porque el Gobierne establece una política para la implementación de los ODS, lo que le da mayor estabilidad y compromiso de las instituciones a largo plazo, sin embargo, como mencionamos más adelante, no todas las metas son verdaderos retos para el gobierno. De igual forma, es importante mencionar que los ODS se incorporaron en la política del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país” y también buscan estar alineados con los Acuerdos de Paz firmados en 2016.

Sin embargo, en el mismo Plan Nacional de Desarrollo el gobierno colombiano planteó que los sectores minero-energético, de hidrocarburos y transporte, jugarán un papel clave para garantizar el desarrollo económico sostenido e inclusivo ya que generará importantes recursos para financiar las inversiones que sirvan para la consolidación de la paz y la lucha contra de la desigualdad. Los sectores mencionados han sido uno de los principales focos de conflictividad social en el país por sus impactos en los derechos humanos y en el ambiente. El gobierno ha priorizado el desarrollo de Proyectos de Interés Nacional Estratégicos (PINES) que, tal y como lo reconoce el CONPES 3762 de 2013 (DNP, 2013), son proyectos que necesitan adelantarse por sus beneficios económicos, pero que presentan dificultades y retos socioambientales.

Por ejemplo, en materia de energía, pese a que diferentes investigaciones han demostrado que las hidroeléctricas y represas generan grandes daños ambientales, se ha impulsado la construcción de grandes hidroeléctricas como El Quimbo (Huila), Hidrosogamoso (Santander), e Hidroituango (Antioquia). Estos proyectos han generado graves efectos socioambientales como el desalojo de comunidades, afectación a los suelos, a la calidad de aguas, reducción de flora y fauna, entre otros.

En esta línea de ideas, el CONPES 3918 sobre el ODS 7 sobre energía asequible y no contaminante, establece como meta trazadora lograr una cobertura de energía eléctrica en el 100% de los hogares nacionales. Si bien es necesario, no representa un verdadero reto para el gobierno, y no hace énfasis en lograr producir energía limpia y no contaminante. Otro ejemplo es la ampliación de las áreas protegidas bajo la figura de parques, que se plantea como meta dentro del ODS 15. Este objetivo ya se viene desarrollando, y si bien es un avance importante, hace parte de las obligaciones del estado social de derecho de garantizar la riqueza cultural y ambiental de la Nación y no implica proteger o restaurar áreas o ecosistemas que están en riesgo o amenaza. Por ello, encontramos que muchas de las metas propuestas en dicho CONPES, son metas fáciles de cumplir y no son un verdadero reto para el gobierno ni garantizan que el país se convierta en una sociedad sostenible y resiliente.

Finalmente, el CONPES hace una detallada evaluación de la implementación de los Objetivos del Milenio, con el fin de identificar los principales problemas, retrasos e incumplimientos. Sin embargo, hace poca mención de muchas de las problemáticas denunciadas por diversos grupos de la sociedad civil y por comunidades campesinas y étnicas. Estas denuncias están relacionadas con los múltiples conflictos en la gestión y protección de los recursos naturales, promoción de la industria extractiva, los impactos de la infraestructura, la contaminación atmosférica en las ciudades, el aumento de la deforestación y la flexibilización normativa en materia ambiental, además del asesinato sistemático de líderes ambientales y defensores de derechos humanos.

Retrocesos en la protección ambiental

En Colombia se presentan dos procesos de desarrollo normativo divergentes. Por un lado, el marco normativo de protección ambiental evidencia un progresivo debilitamiento debido a, entre otras cosas, la ausencia de información ambiental actualizada, la reducción de garantías de protección ambiental para las empresas extractivas de minería y petróleo, la disminución de trámites y tiempos en el otorgamiento de permisos, licencias y sustracciones, haciendo cada vez más difícil el seguimiento y participación por parte de la sociedad civil.

En contravía, el marco normativo que favorece las actividades extractivas se fortalece, a tal punto que hoy la Amazonía colombiana ha sido abierta a la explotación petrolera y minera. La garantía para las actividades mineras se fortalece con medidas como: la creación de áreas de rápida concesión minera (Res. 277 del 2017 y Res. 135 del 2017), la apertura de bloques petroleros para adjudicar en zonas alrededor de Parques Nacionales Naturales -como es el caso de los Parques Nacionales Naturales de la Serranía del Chiribiquete y la Paya- la reconfiguración territorial con el fin de escindir la Amazonía y permitir actividades violatorias de acuerdos internacionales de protección y conservación de este importante ecosistema.

Las instituciones de control ambiental no tienen la capacidad para hacer veeduría, lo que ha llevado a graves ecocidios como el afloramiento de crudo en el Bloque Lizama y a la violación de licencias ambientales como lo hizo la empresa Emerald Energy en el Bloque Ombu, ubicado en la región amazónica (Res. 0723 del 04 de julio del 2014 ANLA). Estos dos casos son ejemplos de la falta de control a actividades extractivas que tienen un gran impacto ambiental.

En el primer caso, la Contraloría en su informe de auditoría de los años 2015 y el 2016 a la empresa Ecopetrol, encontró impactos ambientales acumulativos que la empresa no había subsanado, irregularidades relacionadas a la falta de cierre de pozos inactivos, contaminación y bajos estándares en estudios de impacto ambiental. Así mismo, la Contraloría encontró detrimento del patrimonio de la empresa e incumplimiento en obras de infraestructura comunitaria. A pesar de las pruebas que halló la Contraloría, el gobierno nacional no tomó medidas para que se garantizara la protección del medio ambiente, lo que resultó en el afloramiento de crudo que contaminó la quebrada Lizama, caño muerto, el río Magdalena y el río Sogamoso, dos de los ríos más importantes del país.

La debilidad institucional para la protección del medio ambiente y el desinterés en general por fortalecer los arreglos institucionales en este sentido, incentiva a las empresas a cometer infracciones a la norma que no son sancionadas. Otro ejemplo de ello es la acción de la empresa china Emerald Energy PLC en el Bloque Ombu, ubicado dentro del bioma amazónico.

La empresa construyó dos locaciones adicionales no permitidas en la Licencia Ambiental, realizó aprovechamiento de agua por una cantidad mayor a la permitida, restringiendo el aprovechamiento de agua para consumo humano de la población circundante. De igual forma, se hizo un manejo inadecuado de residuos poniendo en peligro la vida de los habitantes. Pese a ello, a esta misma empresa le fueron adjudicados 5 bloques petroleros más en el bioma amazónico.

Así, la política nacional presenta una gran contradicción, tal que mientras la política ambiental, las instituciones encargadas de la protección ambiental y los marcos normativos en esta materia son débiles y no cuentan con financiamiento suficiente, actividades extractivas de gran impacto ambiental y comunitario con es la minería, petróleo y agroindustria gozan de privilegios en materia de política pública, instituciones e incentivos económicos.

Uno de los mecanismos más afectivos para incentivar las actividades extractivas ha sido la creación de diversas figuras territoriales con regímenes especiales. Este es el caso de las Áreas Estratégicas Mineras que, como se señaló al principio, tienen por finalidad definir de antemano el uso minero de ciertos territorios y agilizar el proceso de concesión de títulos. Por su parte, las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (ZIDRES), reglamentado por el documento CONPES 3917, define áreas en el territorio nacional en la que se puede adquirir extensiones de tierras superiores a la Unidad Agrícola Familiar (UAF). Esta acumulación de tierras se da con el fin de incentivar actividades agroindustriales de gran escala, entre ellas se encuentra previsto la expansión del monocultivo de palma de aceite en los Llanos Orientales. Actividad asociada a la generación de biocombustibles siendo hoy identificada como uno de los principales motores de deforestación en el mundo3.

Dichas figuras de ordenamiento territorial han sido definidas por el gobierno central sin previa participación de los entes territoriales, ni de la población, lo que ha aumentado los conflictos sociales y ha llevado a una crisis de legitimidad del gobierno central en las regiones.

Estos nuevos arreglos institucionales se encuentran a la sombra de los acuerdos internacionales sobre protección del medio ambiente, tal que mientras el país se compromete a proteger ecosistemas estratégicos, fortalecer las capacidades institucionales y los marcos normativos para la conservación y protección, y en el plano nacional, garantizar una equitativa distribución a la tierra y reparación de las víctimas. La única agenda que avanza a pasos agigantados es el andamiaje institucional y normativo que da garantías y blinda las actividades extractivas, con una contraparte ambiental sin capacidad institucional ni financiera para controlar posibles daños ambientales.

Evaluación Ambiental Estratégica

Colombia es un país referente en materia de protección al derecho al medio ambiente sano, países como Perú, Ecuador o Brasil toman como ejemplo el marco normativo nacional en materia de protección a los recursos naturales y exaltan el reconocimiento de la relación directa entre en territorio y quienes lo habitan. Pese a este reconocimiento desde las organizaciones de la sociedad civil y la academia hemos hecho un llamado de alerta a los últimos tres gobiernos sobre el actual proceso de flexibilización normativa en materia ambiental, el cual materializado en la reducción de tiempos y requisitos para el licenciamiento ambiental o el mermado papel del ministerio de ambiente en el control y toma de decisiones. Adicional al proceso de flexibilización normativa, la excesiva cantidad de normas a favor y en contra de la protección al medio ambiente en Colombia ha generado que diferentes figuras y conceptos adoptados de marcos normativos internacionales no hayan tenido un desarrollo adecuado, como es el caso de Evaluación Ambiental Estratégica (en adelante EAE).

La EAE es definida en la “Guía práctica para formular Evaluaciones Ambientales Estratégicas en Colombia” promovida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en el año 2008 como “…un instrumento de apoyo para la incorporación de la dimensión ambiental a la toma de decisiones estratégicas, las que usualmente se identifican con políticas, estrategias, planes o programas, y como tal es un procedimiento de mejora de estos instrumentos de planificación. Su objetivo fundamental es el de avanzar en el desarrollo íntegro de las políticas ambientales y de sostenibilidad desde las primeras fases de decisión, aquellas en las que se definen los marcos básicos de intervención y, por lo tanto, las que en general tienen una mayor capacidad de determinar los efectos ambientales finales en el entorno y su sostenibilidad a mediano y largo plazo.”

En el mismo documento se indica la diferencia que existe entre esta Evaluación y los Estudio de Impacto Ambiental (EIA), toda vez que este último instrumento por ser puntual para un proyecto o grupo de proyectos, no satisface los requerimientos de evaluación ambiental de planificación, caracterizada por definir marcos de actuación antes que proyectos de intervención.

La implementación de esta herramienta en Colombia fue introducida por el documento CONPES 3120 de 2001 “Estrategia para el Mejoramiento de la Gestión Ambiental del Sector Eléctrico”, el cual le recomienda al Ministerio del Medio Ambiente que en coordinación con la cartera de Minas, definan el alcance y los lineamientos para la aplicación de evaluaciones ambientales estratégicas del sector eléctrico, considerando la definición de ecorregiones estratégicas. Además, señala que las EAE del sector eléctrico facilitarán el proceso de planeación ambiental y de expansión del mismo.

Posteriormente, el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 “Hacia un estado comunitario” fue otro hito en la evolución de la EAE en Colombia esta norma señaló, de manera reiterada, la necesidad de realizar evaluaciones ambientales estratégicas sectoriales y en especial para sectores productivos críticos. En cumplimiento con lo ordenado en el mencionado PND el Departamento Nacional de Planeación con la participación del Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVD) y el Banco Mundial elaboró en 2004 el documento “Una propuesta conceptual y metodológica para la aplicación de evaluaciones ambientales estratégicas en Colombia” el cual incluye una propuesta metodológica que sigue muy de cerca los lineamientos de la Unión Europea sobre EAE.

Por último el MAVD, elabora en 2008 la “Guía práctica para formular Evaluaciones Ambientales Estratégicas en Colombia” previamente mencionada, está contiene conceptos, el alcance, objetivos y las herramientas a utilizar dentro de la EAE. A partir de estos documentos se han elaborados algunas EAE en Colombia como es el caso “La Evaluación Ambiental Estratégica del Plan de Expansión de Referencia para la Generación y Transmisión Eléctrica”  y la “Evaluación Ambiental Estratégica al Proyecto de Interconexión Energética Colombia-Panamá”.

Es la Guía del MAVD la que en su aparte de productos finales de la EAE contiene  el Informe Sobre Sostenibilidad Ambiental (ISA), el cual debe contener, entre otras cosas el estado actual del medio ambiente y aquellos efectos acumulativos y sinérgicos que las actividades a realizar pueden tener sobre la biodiversidad, la población, la salud humana, la fauna, la flora, la tierra, el agua, el aire, los factores climáticos, los bienes materiales, el patrimonio cultural  e histórico, el paisaje y la interrelación entre esos factores.

Ahora bien, los impactos acumulativos son aquellos que resultan de los efectos sucesivos, incrementales y/o combinados de una acción, proyecto o actividad cuando se suman a los efectos de otros proyectos existentes, planificados y/o razonablemente predecibles. La identificación y gestión de los impactos acumulativos se enfoca en los efectos que generalmente son reconocidos como importantes en base a preocupaciones de la comunidad científica y/o inquietudes de las comunidades presentes en el territorio4.

Por su parte, los impactos sinérgicos son aquellos que se producen como consecuencia de varias acciones, y cuya incidencia final es mayor a la suma de los impactos parciales de las modificaciones causadas por cada una de las acciones que lo generó. En otras palabras, es aquel que se produce cuando el efecto conjunto de la presencia simultánea de varios agentes o acciones supone una incidencia ambiental mayor que el efecto suma de las incidencias individuales contempladas aisladamente5.

La importancia del reconocimiento e implementación de estos dos conceptos no solo desde los marcos normativos, también desde la sociedad civil, radica en la posibilidad de determinar las presiones a las que se ha sometido el ambiente y los riesgos que se corren ante el plan, programa o política que se piensa implementar. Lo anterior merece atención porque hay ecosistemas que han sido históricamente afectados por el actuar antrópico, lo cual los ha degradado en parte o totalmente.

Tal es el caso de los páramos en Colombia. Los cuales por los impactos acumulativos y sinérgicos que han producido las actividades realizadas en ellos, como lo son: la minería, la ganadería, la agricultura, las diferentes obras de infraestructura ejecutadas en estos territorios, sumado al cambio climático los han puesto en peligro pese a ser de suma importancia para la producción de agua en el país6, contexto que ha generado por parte de la población grandes movilizaciones como ocurrió con el emblemático páramo de Santurbán, en donde la sociedad civil de Santander impulsó una gran movilización y campaña a nivel nacional para la defensa del agua por encima de intereses económicos, que incluso logró el retiro  del financiamiento de un proyecto minero en la zona por parte del Banco Mundial.

Caso similar es el del Río Magdalena, del cual depende no solo diferentes departamentos del país, sino también diferentes comunidades pesqueras, en este caso a través de los años se ha expuesto al río a actividades como la deforestación, la minería, el vertimiento de aguas residuales de origen urbano e industriales, actividades agropecuarias en su rivera,  además de ser un afluente intervenido por grandes megaproyectos con fines comerciales como es el caso del conocido Megapuerto de Barrancabermeja y el proyecto de navegabilidad del Río Magdalena, ambos proyectos actualmente en ejecución, contexto que ha ocasionado alteraciones tanto en el cauce del río como en la calidad de las aguas, limitando los servicios ambientales en calidad y cantidad7.

Como se observa, la implementación efectiva de una EAE como herramienta de gestión que contiene información valiosa sobre las presiones existentes en el territorio y los riesgos de presiones nuevas, evitaría la configuración de conflictos socio ambientales en ecosistemas vitales, más aún cuando Colombia encabeza los países latinoamericanos con mayor número de conflictos socioambientales8, pese a contar con este tipo de herramientas. La evaluación ha sido realizada en Colombia sobre planes, programas y proyectos sectoriales. La herramienta es muy útil y necesaria para la gestión y el ordenamiento territorial, tanto para el Gobierno nacional como para las comunidades étnicas y campesinas, principalmente en áreas donde se realizan actividades extractivas y de alto impacto con el medio ambiente.

Teniendo en cuenta este balance negativo frente a la protección de territorios de vital importancia ecológica a nivel nacional, es importante pensar en el desarrollo de  EAE para ecosistemas estratégicos en Colombia, en un actual contexto de post acuerdo de paz y atendiendo a las figuras de ordenamiento y planeación territorial, establecidas en el discutido paquete de normas vía fast track, es una alternativa viable, participativa y sustentable para la mitigación previa de los impactos ambientales y sociales, tanto en aquellos territorios que cuentan con una protección efectiva, como en los que no. tanto en aquellos territorios que cuentan con una protección efectiva, como es el caso de las zonas de reserva forestal, como en aquellos territorios altamente deforestados, como es el caso del piedemonte amazónico (Caquetá y Putumayo).

La implementación de este tipo de figuras debe realizarse de manera efectiva por parte del gobierno nacional y no solamente limitarse al desarrollo de guías o estudios de implementación que solamente se quedan en archivo. Nos encontramos en un momento crucial para determinar el rol y participación de aquellas comunidades que históricamente han vivido marginadas frente a un modelo económico desigual y transformarlo en un rol activo en el marco de una visión de paz territorial fundamentada en la igualdad.

Limitaciones en la participación ambiental

Para el ejercicio adecuado del derecho a la participación ambiental, la legislación colombiana contempla mecanismos administrativos, políticos y judiciales, como el de tercero interviniente en procesos administrativos, acción de nulidad ambiental, audiencias públicas ambientales, las consultas populares y la consulta previa como un derecho de las comunidades étnicas. No obstante, estos derechos no cuentan con la efectividad que se requiere.  En numerosas ocasiones las jornadas de participación terminan siendo reuniones informativas o de socialización de las características del proyecto.

Existen riesgos que podrían limitar aún más el pleno ejercicio a la participación específicamente a través de las consultas populares. La iniciativa de consulta popular se ha registrado en más de 40 municipios del país y ha sido exitoso en Tauramena, Piedras, Cumaral, Cajamarca, Sucre Santander, Pijao, Arbeláez, Cabrera, entre otros. Dado que las consultas han frenado diferentes proyectos, el país enfrente un debate sobre la constitucionalidad y legalidad de las consultas populares sobre actividades mineras o petroleras y la competencia de las entidades territoriales municipales para convocar estas consultas y la facultad de los municipios para prohibir o no estas actividades en su territorio.

Recientemente la Sección Quinta del Consejo de Estado emitió un fallo que pone nuevos requisitos a las consultas populares al exigir la concertación de los municipios con las autoridades centrales para la realización de la consulta. Este requisito debilita la aplicación de los principios rectores del ordenamiento territorial como lo son la autonomía, la descentralización, la participación y la subsidiaridad (Aguilar, 2018). Otra traba es la negativa del Ministerio de Hacienda para financiar las consultas populares y deberá hacerse con dineros de los municipios o los departamentos. Esta decisión ha congelado algunas consultas que estaban en proceso9.

Actualmente, se espera la decisión de la Corte Constitucional sobre una tutela interpuesta por la empresa china Mansarovar contra la consulta popular en Cumaral, Meta. La empresa pretende tumbar una decisión de ese tribunal, que declaró constitucional la pregunta sobre si la ciudadanía estaba de acuerdo o no con la realización de actividades de hidrocarburos en el municipio. La decisión de la Corte podría poner límites a la posibilidad de los ciudadanos de poder seguir decidiendo sobre el tipo de actividades que quieren desarrollar en sus territorios.
Colombia firmó el 4 de marzo de 2018 el Acuerdo de Escazú que garantiza el derecho de acceso a la información pública y a la participación, que implica que toda persona deberá tener oportunidades de participación en los procesos de adopción de decisiones. Sin embargo, estos preceptos están lejos de incorporarse en la cultura institucional (Florez, 2018). A pesar de ello, el acuerdo es un gran paso para Colombia, un país caracterizado por su gran biodiversidad y riqueza ambiental pero también reconocido por su alta tasa de conflictos socioambientales y de asesinatos de defensores ambientales.

ODS 15 “Promover el uso sostenible de los ecosistemas terrestres, luchar contra la desertificación, detener e invertir la degradación de las tierras y frenar la pérdida de la diversidad biológica”

Dentro de la Tercera Comunicación Nacional de Colombia para la Convención Marco de las Naciones Unidas de Cambio Climático, se evidencia que el 62% de las emisiones de gases de efecto invernadero del país son generadas por cambio en el uso del suelo. Esto demuestra la relevancia del objetivo 15 dentro del desarrollo del país (Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, 2017).

Colombia posee más del 52% del territorio nacional en ecosistemas boscosos, los cuales albergan una altísima biodiversidad, posicionando a Colombia como el segundo país más megadiverso del planeta, brindando servicios ambientales que van desde leña, agua para consumo y generación de energía. De estos 59 millones de hectáreas aproximadas en bosque, más del 45% pertenece a comunidades indígenas y afrodescendientes. (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2017)

Estos bosques están siendo amenazados por diversos motores de deforestación, siendo los seis de mayor impacto el acaparamiento de tierras, los cultivos de uso ilícito, la construcción de infraestructura, los incendios forestales, ganadería extensiva y minería (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2017). Ahora bien, Colombia firma y ratifica acuerdos internacionales de protección a ecosistemas boscosos y biodiversidad tales como Acuerdo de París, metas Aichi, Pacto por los Bosques de Nueva York, Declaración Conjunta de Intención para la Reducción de la Deforestación entre Noruega, Reino Unido, Alemania y Colombia. Dentro de estos acuerdos las metas claves de deforestación hablan de (i)Deforestación neta cero para 2020 en la Amazonía Colombiana, (ii) para 2030 la deforestación en todo el país ha sido reducida de manera importante, (iii) Colombia en su NDC habla de reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero en 20% para 2030, esto incluye el sector forestal, en especial bajo el mecanismo REDD+, si bien no desagrega la participación del sector, partiendo del inventario de gases, se deduce la importancia de la misma.

Dentro del camino para alcanzar estas metas frente a los bosques, Colombia le apuesta al mecanismo REDD+, para lo cual desde el 2009 se encuentra diseñando su Estrategia Nacional. En este proceso, la cooperación internacional ha jugado un papel primordial. Colombia contó con el programa ONUREDD+, FCPF, REM, GIZ, entre otros. Igualmente, la inversión nacional propia ha hecho parte del proceso.

Sin embargo, en el periodo de 2016 la tasa de deforestación se aumentó en 44% (El Espectador, 2017). Las alertas de deforestación siguen repitiéndose, con sectores de Amazonía siempre presentes en el boletín que IDEAM genera de manera trimestral (Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales, 2018). Para 2017 y 2018, según el Ministerio de Ambiente, la tasa seguirá en aumento.

Bajo estas cifras, Colombia, en cabeza del Ministro de Ambiente, hace pública su incapacidad para cumplir con la meta de deforestación neta cero en Amazonía para 2020, cambiando esta cifra para 2025 (el tiempo, 2018). Si bien el gobierno dice que esto no afectará sus metas para 2030, no es claro cómo se logrará este tema.

La Estrategia, bajo el programa Bosques Territorios de Vida, empieza formalmente labores hasta este año y aún no se ve claro el relacionamiento con los actores de deforestación de los motores identificados.

Otro punto importante está dado por el cubrimiento de la estrategia REDD+. Esta está siguiendo el enfoque escalonado, partiendo desde la región amazónica, llevándola paulatinamente de un nivel jurisdiccional a uno nacional. El proceso es bastante lento y ha dejado otras regiones rezagadas. Esto ha dado paso, específicamente en el tema REDD+, a una proliferación de proyectos privados, cuya falta de claridad en el mercado en unos casos, el no contar con sostenibilidad financiera, e incluso estafas por parte de carbón cowboys, le ha quitado credibilidad e impacto al mecanismo.

El mismo objetivo de REDD+, el cual basa su priorización de inversión en reducción de emisiones y carbono, ha dejado de lado ecosistemas altamente amenazados como el bosque seco tropical. De este ecosistema queda menos del 8% de su área original, y si bien fue declarado ecosistema estratégico para la conservación por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y es de especial interés para el Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt, tan solo un 5% del área actual (menos de 36.000 ha) se encuentra bajo alguna figura de protección. (Instituto Humboldt, 2017)

Dentro de las principales causas que han golpeado a este ecosistema, destaca la relación de grandes hidroeléctricas como El Quimbo, Hidroituango, demostrando el bajo interés de protección real de este tipo de bosque y las incongruencias entre la agenda ambiental y de desarrollo sostenible con carteras como infraestructura y minas, por parte del gobierno. (Semana Sostenible, 2017).

Colombia cuenta además con otro ecosistema terrestre fundamental y frágil, los páramos y alta montaña. Según el Ministerio de Ambiente, Colombia cuenta con 37 áreas de páramo reconocidas que representan más o menos la mitad de este tipo de ecosistemas en todo el mundo, de estas, 30 ya han sido delimitadas y el objetivo de este gobierno es delimitar todas para agosto de 2018. Esta figura de protección prohíbe el desarrollo de actividades mineras, agrícolas y otras que afecten la estabilidad, biodiversidad y demás valores y servicios ambientales de este ecosistema. (Presidencia de la Republica de Colombia, 2018)

Esta medida resulta importante, ya que proyectos mineros, como en el caso del páramo de Santurbán, amenazan a estos ecosistemas. Incluso la Procuraduría Nacional solicitó a la UNESCO la protección y declaración de patrimonio de la humanidad de estos ecosistemas (CENSAT, 2017). Sin embargo, este páramo fue un ejemplo de mala delimitación, la cual permitía el acceso a este tipo de proyectos. Dicha delimitación de 2014 fue revocada mediante sentencia T – 361 de la Corte Constitucional (Rodriguez, 2018), pero ya que aún no se ha cambiado y que se han seguido delimitando los páramos con la normatividad anterior, se ha levantado enorme preocupación y descontento por parte de la sociedad civil y de habitantes, quienes han habitado estas áreas desde hace mucho tiempo y buscan no ser desplazados de las mismas. (Semana sostenible, 2017)

Datos como que existan 347 títulos mineros en 24 de los páramos (Aguilar, 2018), o el aumento en plagas de hongos, escarabajos y polillas (Vanguardia liberal, 2018), cuyo origen podría atribuirse al cambio climático, dejan estos ecosistemas ricos en biodiversidad y vitales para la sociedad, en un peligro demasiado alto para la poca gestión y protección real que presentan. A 2014 la pérdida de ecosistemas naturales fue de 15,9 por ciento en páramos; 24,9 por ciento en sabanas y 37,5 en bosques. Entre todas esas pérdidas el bosque seco tropical es quizás el que ha disminuido a mayor velocidad (Instituto Humboldt, 2017).

Este panorama frente a algunos de los puntos y metas que tiene el ODS 15, muestra que, si bien Colombia ha hecho estrategias para proteger ecosistemas terrestres, estas han resultado insuficientes. Existe una seria incongruencia entre carteras y en especial entre los acuerdos de protección y conservación y los planes de desarrollo en infraestructura, minería, petróleo, agro industria, etc.

Colombia ha destinado una cantidad importante de recursos, propios y de cooperación pública y privada10, para estos objetivos, sin embargo, el impacto obtenido no ha sido proporcional, y el seguimiento ante estos no es sencillo. Claramente hay una gran cantidad de conflictos sociales ligados a estos temas, que no están siendo abordados dentro del cumplimiento del objetivo y que tarde o temprano volverán más grave la problemática actual.

ODS 11, ciudades y comunidades sostenibles: contaminación atmosférica y salud en el Valle de Aburrá

El ODS 11, Ciudades y comunidades sostenibles, cuyo objetivo es “lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles” establece como meta 11.6: “De aquí a 2030, reducir el impacto ambiental negativo per capita de las ciudades, incluso prestando especial atención a la calidad del aire y la gestión de los desechos municipales y de otro tipo” (Naciones Unidas-CEPAL, 2018). Como indicador de cumplimiento de esta meta se fijó el seguimiento a los “Niveles medios anuales de partículas finas (por ejemplo, PM 2.5 y PM10) en las ciudades (ponderados según la población)”, indicador 11.6.2 (DNP, 2018c). En consecuencia, los gobiernos se comprometieron con el mejoramiento de la calidad del aire en las ciudades para permitir la convivencia en entornos seguros y sostenibles.

La Clínica Jurídica de Interés Público de la Universidad de Medellín viene haciendo seguimiento a los índices de calidad del aire de la ciudad de Medellín y el Valle de Aburrá y la garantía del derecho a un ambiente sano de sus habitantes, prestando especial atención a los derechos de las niñas y los niños como población en condición de vulnerabilidad. El propósito de este documento, es resaltar la situación de la calidad del aire en el territorio urbano y su estado actual frente a los compromisos asumidos por el Estado colombiano en la Agenda Global 2030. Teniendo en cuenta este objetivo se presentan como antecedentes: la situación y los datos sobre contaminación atmosférica de las principales ciudades del país; luego, siendo Medellín y el Valle de Aburrá el territorio objeto de análisis, se hace un breve contexto de su situación, la investigación científica local en la materia y su contraste con las acciones de las autoridades locales, las acciones ciudadanas que han alcanzado instancias internacionales y los estrados judiciales locales, para finalmente hacer algunas observaciones finales.

Antecedentes

La Organización Mundial de la Salud indica que entre los contaminantes presentes en el aire de las ciudades, existen cuatro muy comunes que son perjudiciales para la salud: material particulado (PM 2.5 y PM 10)11, ozono troposférico (O3), dióxido de nitrógeno (NO2) y dióxido de azufre (SO2) (OMS, 2006, pág.5). Debe tenerse presente que si bien la OMS estableció una guía en la que sugiere una norma de calidad de aire, esta misma organización afirma que deben estudiarse las condiciones locales propias y que los valores guías propuestos “no pueden proteger plenamente la salud humana, porque en las investigaciones no se han identificado los umbrales por debajo de los cuales no se producen efectos adversos” (OMS, 2006, pág.7). Además señala tres factores adicionales a tener en cuenta: el incremento de una serie de efectos desfavorables para la salud vinculados a concentraciones más bajas de contaminantes; que día a día se tienen nuevos métodos de medición más refinados; y por último, que la complejidad que representa la mezcla de contaminantes en el aire, hace más díficil el control por medio de guías “para contaminantes aislados” (OMS, 2006, pág.7).

Es por estas razones que, aunque la OMS ha expresado que “los niveles de contaminación se han mantenido estables en los últimos seis años, con pequeñas mejoras en Europa y las Américas”, alertó que el 92% de la población mundial respira aire contaminado perjudicial para la salud y se atribuye a esta situación la muerte de 4.2 millones de personas en 2016 (Diario El Colombiano, 2018).  Infortunadamente, Colombia hace parte de las estadísticas que denuncia la OMS. Según el Departamento Nacional de Planeación -DNP- los costos en salud asociados al deterioro del ambiente llegaron en 2015 a la cifra de $20,7 billones de pesos, equivalentes al 2,6% del PIB y “dentro de estos costos, la contaminación del aire urbano aportó el 75%, con $15,4 billones de pesos (1,93% del PIB de 2015) asociados a 10.527 muertes y 67,8 millones de síntomas y enfermedades” (DNP, 2018a).

En particular para Bogotá, en 2015 “el 10,5% (3.219) del total de las muertes que se presentan en la ciudad, son atribuidas a la contaminación del aire urbano, lo que generó costos estimados en $4,2 billones de pesos, equivalentes al 2,5% del PIB de la ciudad” (DNP, 2018a). Cifras similares se informan para la ciudad de Medellín y el Valle de Aburrá12: “el 12,3% (2.105) del total de las muertes que se presentan en el área, son atribuidas a la contaminación del aire urbano, lo que generó costos estimados en $2,8 billones de pesos, equivalentes al 5% del PIB del área” (DNP, 2018a).

Por su parte, los otros dos grandes centros urbanos reportados por el DNP en 2015, son Cali y Bucaramanga y Floridablanca. En el caso de Cali, el 9,5% de las muertes, cerca de 1.317 casos, con costos que equivalen a $1.7 billones de pesos se atribuyen a la contaminación atmosférica, esto es el 5,6% del PIB de la ciudad. Y en el caso de Bucaramanga y Floridablanca, el 10,5% del total de las muertes, 484 casos, son producidas por el deterioro del aire urbano, con costos aproximados de $0,6 billones de pesos, lo que equivale al 3,9% del PIB de la ciudad (DNP, 2018a).

Frente a esta situación, si bien el Estado colombiano afirma haber implementado una serie de acciones de orden político y normativo desde el año 1982, las cifras actuales demuestran que tales acciones no han sido suficientes para prevenir el deterioro del ambiente y de la salud de la población. Entre las medidas adoptadas se cuentan el Documento CONPES 3550 de 2008 (DNP, 2008), la Política Nacional de Prevención y Control de la Contaminación del Aire de 2010 (MAVDT, 2010) y la norma de calidad del aire Resolución 601 de 2016 modificada por la Resolución 2254 de 2017. En la figura 1, el DNP presenta un resumen de las acciones nacionales:

Figura 1. Acciones nacionales en calidad del aire

Fuente:  (DNP, 2018b, pág.13)

Contaminación atmosférica en el Valle de Aburrá

En el caso del Valle de Aburrá su ubicación geográfica en un entorno montañoso, un valle angosto y semi-cerrado con períodos de escasa ventilación, son condiciones adversas para la “circulación horizontal de las masas de aire” lo que favorece “la acumulación de contaminantes y dificulta su remoción” (AMVA, 2018a). Estas condiciones geográficas y meteorológicas adversas para mantener buenas condiciones de calidad del aire se agravan por la densificación de su población, el aumento del parque automotor y de la industria contaminante. Conforme con las cifras oficiales, el 95% de la población del Valle vive en suelo urbano (AMVA, 2018a). Entre los años 2005 y 2015 el parque automotor se ha incrementado en 182%, pasando de 478.000 a 1.347.736 automotores (AMVA, 2018a). Estas fuentes móviles contribuyen con el 79% de emisiones de PM 2.5 y las fuentes fijas (producción industrial) contribuyen con el 21% restante (AMVA, 2018a).

En especial, durante los meses de marzo y noviembre tienen lugar los episodios críticos de contaminación atmosférica en las llamadas “transiciones de temporada”:

En el mes de marzo se presenta la transición entre la temporada seca y la primera temporada de lluvias, caracterizada por la presencia de capas de nubes de baja altura que ocasionan la acumulación de contaminantes en la atmósfera y en consecuencia se registran las concentraciones más altas de material particulado (PM10 y PM2.5) del año; posteriormente en el mes de noviembre se presenta la segunda transición de temporada de lluvia a temporada seca, mes en el cual se registra nuevamente un incremento de las concentraciones de material particulado (AMVA, 2018a).

Durante tres años consecutivos, debido a las inaceptables condiciones de calidad del aire presentadas en las transiciones de temporada, la autoridad ambiental ha declarado formalmente diferentes tipos de episodios críticos para todo el Valle de Aburrá. Los episodios más graves han sido declarados como Estado de Alerta Roja Nivel I, entre el 22 y el 27 de marzo de 2017 (IDEAM, 2017, pág. 5) y el Estado de Alerta Nivel III declarado entre el 7 y el 9 de marzo de 2018 (Área Metropolitana del Valle de Aburrá, 2018b)13. En este último episodio, la autoridad ambiental indicó que 12 de las 18 estaciones de medición de la calidad del aire registraban “un ICA Rojo (Índice de Calidad del Aire) y 6 de las restantes presentan ICA Naranja” (AMVA, 2018b)14.

Figura 2. Episodios críticos de contaminación atmosférica

Fuente: AMVA  (2018c).

Como respuesta a la preocupante contaminación del aire en el Valle de Aburrá, la comunidad científica ha llevado a cabo diferentes tipos de estudio que relacionan la pésima calidad del aire y su influencia en la salud de las personas, entre ellas los más vulnerables: las niñas y los niños. Uno de esos estudios se ejecutó por las universidades CES de Medellín con financiamiento de la Secretaría de Salud del municipio de Medellín entre 2006 y 2007. La investigación se hizo sobre una población de “720 niñas y niños divididos entre expuestos y no expuestos. Los primeros serían aquellos que permanecieron en un sitio con concentración de contaminantes mayor a lo permitido por la norma interna para un período de 8 horas” (Gómez, 2015, pág. 212).

Patologías respiratorias en niñas y niños menores de 5 años15

En este estudio se comprobó la presencia de patologías respiratorias asociadas a los contaminantes atmosféricos en la ciudad. Se identificaron cuatro zonas según su grado de contaminación: Alta: centro de Medellín y Guayabal. Media alta: Andalucía y Castilla; Media baja: El Estadio y Robledo; Baja: Santa Elena y Belén Los Alpes 16.

En estas zonas se halló que los principales contaminantes del aire son: PM10, PM2.5, hollín, Ozono troposférico (O3), Cromo (Cr), Plomo (Pb) y Cadmio (Cd)17. La gravedad de este hallazgo es la constatación de su presencia en niveles superiores a los permitidos y sus efectos directos en la salud de la población infantil.

Entre los hallazgos se determinó que el PM2.5 tiene la tendencia a superar la norma anual interna de calidad del aire, norma que aún se encuentra por encima del índice recomendado por la OMS18. En relación con el contaminante PM10, que si bien se mantiene en el umbral permitido por la norma interna anual, ésta supera el estándar determinado por la OMS como de riesgo para la salud humana19.

Para el caso de Ozono troposférico (O3) se encontró que las concentraciones promedio para las zonas estudiadas se dieron en un rango entre 59 y 88 µg/m3 en un período de 8 horas20.

En cuanto al Cadmio (Cd) se identificaron concentraciones altas, que de tener el mismo comportamiento mostrado durante el tiempo de muestreo, es probable que no se haya cumplido la norma de calidad del aire vigente en la época21.

La investigación concluyó que las niñas y los niños que residen en las “zonas de Medellín con altos niveles de PM10, PM2.5, hollín y plomo aumentan el riesgo de sufrir enfermedades respiratorias en 49.3%”22. Durante los 9 meses de estudio, el 70.4%de niñas y niños consultó al médico por afecciones respiratorias, de los cuales “el 50.4% de los niños consultó por urgencias, el diagnóstico de IRA predominó con un 82.9%, seguido por el asma en sus diferentes estados (leve, moderada, severa) en un 17.7% y solamente 0.4% fue diagnosticado como neumonía”23.

Llama la atención que no obstante que la citada investigación contó con recursos del municipio de Medellín, los resultados no fueron tomados en cuenta para la implementación de medidas preventivas y de atención a la población objeto de estudio. Incluso en la actualidad no existe política de salud ambiental en la ciudad, como tampoco programas o proyectos públicos dirigidos a la atención especial de la problemática denunciada.

En el mismo año 2007, se presentó el informe del proyecto de investigación: “Contaminación Atmosférica y Efectos en la Salud” realizado por el grupo de Epidemiología de la Universidad de Antioquia que arrojó también unos preocupantes hallazgos para la salud de la población adulta esta vez con relación a la incidencia de cáncer de pulmón en la ciudad:

Contaminación atmosférica y efectos en la salud de adultos24

La evidencia recogida a partir de estudios longitudinales ecológicos, transversales y de pruebas funcionales permite concluir con un razonable sentido de certeza que la contaminación atmosférica en Medellín y el área metropolitana genera efectos nocivos en la función respiratoria de sus habitantes, aumenta las afecciones del árbol respiratorio, al igual que los signos y síntomas neurosicológicos y aporta una significativa proporción de mortalidad por enfermedades cardiorrespiratorias y cáncer de pulmón.

Los más expuestos presentan resultados que evidencian menor capacidad en la función pulmonar frente a los menos expuestos, alteraciones que permitirían identificar precozmente el riesgo de sufrir enfermedad pulmonar obstructiva crónica. Los más expuestos a contaminantes ambientales sufren con más frecuencia congestión nasal, dificultad respiratoria, garganta irritada, tos, estornudos, dolor de cabeza,  ardor en los ojos, laringitis, resfriados y crisis asmáticas, en comparación con  los menos expuestos (…)

La mortalidad general, por enfermedades cardiorrespiratorias, por enfermedades respiratorias crónicas y por cáncer de pulmón es mayor en Medellín y los municipios del área metropolitana en comparación con los municipios del oriente antioqueño, y mucho mayor en comparación con Bogotá y con la mortalidad consolidada de todo el país.

Por su parte, existen estudios que vinculan la mala calidad del aire con daños genéticos de la población adulta, incluso en zonas donde se respetan los índices de calidad del aire de contaminantes como el PM10:

Contaminación del aire y daños genéticos en Medellín25

En investigaciones26 realizadas por la Universidad Pontificia Bolivariana y la Universidad de Antioquia, se logró determinar que los agentes contaminantes que se pueden encontrar en los barrios: Robledo y San Germán (occidente), Guayabal (suroriente) y Naranjal (centro occidente) son causantes de citotoxicidad y genotoxicidad en linfocitos humanos. Adicionalmente, las diversas interacciones entre estos compuestos pueden incrementar el riesgo de que las patologías se puedan desarrollar y manifestar a largo plazo, generando efectos adversos sobre la salud de los ecosistemas y de los humanos, donde las niñas y los niños tienen especial predisposición ya que al iniciar el daño en una célula y por encontrarse en una etapa de crecimiento y desarrollo, las células tienen una mayor tasa de división, incluyendo las células afectadas, lo que podría desencadenar el desarrollo de tumores. Por otro lado, los niños residentes en zonas con altos niveles de partículas respirables (PM2.5, PM10, hollín y plomo) en Medellín tienen un riesgo de 49.3% mayor de sufrir enfermedades respiratorias que los expuestos a concentraciones normales.

Un resultado importante de estos estudios y que merece ser resaltado es que aunque las PM10 se encontraran dentro de los valores de referencia de la norma nacional, persistía la capacidad genotóxica, es decir, daños en el material genético (ADN). Estos daños se traducen en rupturas de los cromosomas, dado que los quiebres o rupturas del ADN constituyen lesiones premutagénicas potenciales, además, se interrumpen las funciones que tiene esta molécula, alterando la sensibilidad de los individuos, lo que trae consigo la posibilidad de desarrollar mutaciones y cáncer, confirmando nuevamente que la norma no es la apropiada para evitar problemas en la salud.

Recientemente se han generado nuevos hallazgos científicos que reiteran las inaceptables condiciones del aire que respiran los ciudadanos de Medellín y el Área Metropolitana. Uno de estos hallazgos es el relacionado con la propagación en el aire de hongos microscópicos perjudiciales para la salud humana. El material particulado suspendido en el aire es una mezcla heterogénea entre elementos químicos y agentes biológicos. El estudio “Análisis microbiológico, efectos citotóxicos y genotóxicos del material capturado en los filtros PM2.5 y PM10 utilizados en la Red de monitoreo de la calidad del aire del Valle de Aburrá -Colombia” realizado por Zapata, y otros (2017), ingenieros biológicos e investigadores de la Universidad Nacional de Colombia sede Medellín, identificó los tipos de agentes biológicos que se han propagado por el aire de Medellín y el Área Metropolitana buscando así los efectos perjudiciales que pueden generar estos en la salud humana.

Estos agentes biológicos, más específicamente hongos microscópicos, se han propagado gracias a la alta polución y material particulado de la ciudad que han servido como medio para estos organismos, así que la cantidad de polución en la ciudad ha sido un factor determinante para su crecimiento y propagación. Los resultados del estudio arrojaron la presencia de 19 géneros hongos microscópicos en el aire. De estos 19 géneros de hongos se afirma que tres de ellos son altamente tóxicos para la salud humana (Aspergillus, Penicillium y Cladosporium); que corresponden al 39% del total de hongos encontrados. En otras palabras, el aire de Medellín posee un 39% de hongos con alta posibilidad de toxicidad para la salud humana.

El estudio realizó también una exposición de membranas celulares en las zonas seleccionadas para evidenciar los daños que pueden generar dichos hongos en la salud humana. Los análisis demostraron el daño inducido en las membranas celulares lisosomal y endosomal, y en el metabolismo mitocondrial. Básicamente los hongos presentes en el aire de Medellín generan en las personas enfermedades como sinusitis; bronquitis y asma. Los síntomas por los cuales se manifiestan las afectaciones en la salud pueden ser fiebre, irritación en los ojos a través del tracto respiratorio superior y en el tracto respiratorio inferior. Es necesario resaltar, que la investigación demostró que la constante exposición de las células a este material particulado suspendido en el aire puede generar, en el peor de los casos, tumores, efectos cancerígenos y mutagénicos.

Acciones de las autoridades locales en la gestión de la calidad del aire del Valle de Aburrá 

Desde el año 1998, el Área Metropolitana del Valle de Aburrá -AMVA- como autoridad ambiental ha adelantado acciones para el diagnóstico y control de la contaminación atmosférica (ver figura 3). El conocimiento adquirido durante veinte años permite afirmar que, en la actualidad, las autoridades locales poseen el diagnóstico y el conocimiento suficiente para la toma de decisiones efectivas en gestión de la calidad aire y la aplicación de medidas para evitar y atender la salud de la población.

En este sentido, deben resaltarse los esfuerzos de cooperación académica con las autoridades locales, en los que sobresale la creación de la Red de cooperación científica y tecnológica para el estudio de la meteorología y la calidad del aire -REDAIRE-, creada en 1992 y que gracias a un convenio interinstitucional reúne a representantes de varias universidades, el municipio de Medellín y la autoridad ambiental urbana. Por medio de REDAIRE se han instalado y operado 21 estaciones de medición, financiado proyectos de investigación y emitido boletines periódicos informativos de la calidad del aire del Valle de Aburrá. Igualmente, se destaca el Sistema de Alerta Temprana de Medellín y el Valle de Aburrá – SIATA- que entre sus objetivos se encuentra el monitoreo en tiempo real de las condiciones meteorológicas y de calidad del aire. Con ayuda de su plataforma y aplicación virtual entrega información a la ciudadanía en tiempo real (SIATA, 2018).

Figura 4. Línea del tiempo. Área Metropolitana del Valle de Aburrá

Fuente: AMVA (2018d)

Recientemente, en el período 2017-2018, como respuesta a los últimos episodios críticos, el AMVA formuló el Plan Integral de Gestión de la Calidad del Aire 2017-2030, Acuerdo Metropolitano 16 de 2017 -PIGECA- por el que se adoptan las medidas dirigidas a disminuir en corto, mediano y largo plazo los niveles de contaminación atmosférica. Adicionalmente, el Acuerdo Metropolitano 4 de 2018 adopta un nuevo Protocolo del Plan Operacional para Enfrentar Episodios de Contaminación Atmosférica en la jurisdicción del AMVA -POECA-, como estrategia fundamental para tratar los eventos críticos de contaminación.

Estas estrategias se reconocen como pioneras en el país siendo su objetivo “mejorar progresivamente la calidad del aire del Área Metropolitana y del Valle de Aburra, para salvaguardar la salud pública y proteger el ambiente, así como elevar el bienestar social y propiciar un desarrollo metropolitano sostenible” (AMVA, 2018e). Sin duda, a diferencia de ciudades como Bogotá, Cali y Bucaramanga, Medellín y su Área Metropolitana han avanzado en el desarrollo de instrumentos de información, detección preventiva y control de la contaminación. No obstante, es legítimo cuestionar tales avances ante la insatisfacción generalizada de la población por el aire que respira, los malos índices de calidad y el incremento de las enfermedades respiratorias asociadas a tales índices.

Los episodios críticos presentados entre 2016 y 2018 han dejado varias lecciones para el AMVA. En consecuencia ha revisado y actualizado las estrategias de control y monitoreo de la calidad del aire; pero, también, se ha demostrado la debilidad de la autoridad y de las demás autoridades territoriales en la gestión preventiva, la valoración adecuada de la información científica local existente y la focalización de las acciones en la atención de la población más afectada en su salud, como lo son las niñas y los niños, y las personas de la tercera edad.

Acciones ciudadanas para la protección de sus derechos frente a la contaminación del aire

Para el caso de Medellín, la insatisfacción de la población ha decaído notablemente desde el año 2012. Así lo afirma la encuesta de percepción ciudadana Medellín Cómo Vamos: “el porcentaje de personas que afirman estar satisfechas con la calidad del aire en la ciudad ha disminuido desde 2012, pasando de 36% de personas satisfechas en ese año a 13% en 2016” (Encuesta de percepción ciudadana Medellín Cómo Vamos, 2018).

Como consecuencia de la insatisfacción de la ciudadanía y de los resultados de los estudios científicos producidos por las universidades locales, en marzo de 2014, la Clínica Jurídica de Interés Público de la Universdiad de Medellín presentó un informe alterno sobre la salud ambiental de la población infantil al Comité de los Derechos de las Niñas y los Niños para el examen del Estado colombiano del año 2015. En este documento se incluyeron los principales hallazgos de las investigaciones científicas, los casos conocidos por la Corte Constitucional que vinculan la violación de los derechos fundamentales de los niños y las niñas y la contaminación del aire.

La situación relatada en el informe alterno tuvo como resultado que en las observaciones del Comité de 4 de febrero de 2015 sobre los informes periódicos IV y V del Estado colombiano, se recomendara al Estado que: “a. Determine las potenciales consecuencias en la salud de los niños por la contaminación de aire, agua, tierra y electromagnética que sirva como base para diseñar una buena estrategia de recursos para remediar la situación y regular el máximo de concentración de contaminantes en el agua y el aire” (UN Committee on the Rights of the Child, 2015 pág. 14).

En el ámbito local, el 24 de mayo de 2017 se admitió por el Tribunal Administrativo del Antioquia, una acción popular en contra del AMVA y el Municipio de Medellín por la vulneración y puesta en peligro al derecho a gozar de un ambiente sano (por la contaminación del aire) en conexidad con el derecho a la vida, a la salud, a la salubridad pública y al equilibrio ecosistémico. Esta es la primera acción popular sobre esta problemática en el país (Tribunal Administrativo de Antioquia, 2017).

De los hechos de la demanda, se desprende la denuncia de una acción reactiva de las autoridades ante los episodios críticos de contaminación aun cuando se tiene el suficiente conocimiento para la toma de decisiones preventivas, siendo totalmente ineficaces para salvaguardar la salud y la vida de los habitantes. Se critica que los planes de gestión existentes carecen de medidas a corto plazo y cronogramas de ejecución. Adicionalmente, en materia de movilidad, los accionantes señalan la deficiencia de las acciones para controlar el flujo del parque automotor contaminante, la ejecución de las obras de ciclo-rutas, y otras medidas, como los proyectos piloto de taxis y buses eléctricos de servicio público. Por último, se manifiesta la incoherencia de la actividad administrativa y su impacto ambiental en el territorio, al autorizar  numerosos permisos de aprovechamiento forestal para proyectos urbanísticos y de infraestructura urbana, a pesar del déficit de bosques que tiene la ciudad.

Como resultado de la acción popular y de las nuevas investigaciones científicas producidas en la ciudad, el 20 de marzo de 2018, el Tribunal Administrativo profirió una medida cautelar preventiva. En esta providencia ordenó al municipio de Medellín y al AMVA diferentes acciones para el monitoreo constante de la calidad del aire para que de ninguna manera los reportes de calidad del aire pasen a color naranja (dañino para la salud de grupos sensibles). Situación que no ha podido ser controlada.

Observaciones finales

Tal y como lo afirma la CEPAL “La Agenda 2030 es una agenda transformadora, que pone a la igualdad y dignidad de las personas en el centro y llama a cambiar nuestro estilo de desarrollo, respetando el medio ambiente” (Naciones Unidas-CEPAL, 2018, pág. 8), es por ello que siendo las personas el centro de la atención y de la acción de los Estados, preocupa que a pesar de que en el país la contaminación atmosférica esté diagnosticada como factor de contaminación y de riesgo para la salud, todavía se tolere la existencia de estadísticas que exhiben cifras críticas de morbilidad y mortalidad a causa de pésimas condiciones de calidad del aire en las principales ciudades del país.

Gracias a las investigaciones científicas, con y sin financiación pública, se ha diagnósticado y comprobado suficientemente el nexo de causalidad entre la contaminación atmosférica y el deterioro de la salud de la población. Estos hallazgos envían un claro mensaje a los tomadores de decisión de avanzar más allá de las acciones diagnósticas hacia estrategias preventivas con acciones más robustas y audaces para controlar los factores de contaminación. La población exige acciones estrictas que controlen de manera directa las principales fuentes de contaminación como lo son el parque automotor y las fuentes de emisión industrial. En estos dos últimos casos, en el Área Metropolitana del Valle de Aburrá las medidas han sido tímidas y han atendido más a los intereses económicos que a la protección de los derechos colectivos de la población como lo son los derechos a un ambiente sano y a la salubridad públicas, en aras de hacer posible el ODS 11 y alcanzar la meta de un área metropolitana sostenible.

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Tribunal Administrativo de Antioquia, Auto de 24 de mayo de 2017. (2017). Admite demanda de Acción Popular, Radicado: 2017-0136200, Magistrado: Álvaro Cruz Riaño. Medellín.

UN Committee on the Rights of the Child. (2015). Concluding observations on the combined fourth and fifth periodic reports of Colombia, adopted by the Committee at its sixty-eighth session (12-30 January 2015). CRC/C/COL/CO/4-5. 4 February 2015. Ginebra: United Nations.

Vanguardia liberal. (2018). Obtenido de http://www.vanguardia.com/colombia/425126-plagas-atacan-frailejones-de-los-paramos-en-colombia

Zapata, C. E., Bautista, J., Montoya, O., Moreno , C., Suarez , M., Betancur , A., . . . Cano, N. (2017). Análisis microbiológicos, efectos citotóxicos y genotóxicos de material capturado de PM2.5 y PM10 Filtros utilizados en el Valle de Aburrá Red de Vigilancia de la calidad del aire (Colombia). Medellin: Academia mundial de ciencias, ingenieria y tecnologia.

Notes:

1 Coordinadora de la Clínica Jurídica de Interés Público de la Universidad de Medellín. Agradecimientos a Eduar Garzón, Laura Posada, Dilan Salazar, Carlos Arboleda, Mariana Lopera y Olga Lucía Ordóñez por sus aportes de investigación.

2 Estudiante del Programa de Ingeniería Ambiental de la Universidad de Medellín.

3 Malins, C. (2017). Driving deforestation: the impact of expanding palm oil demand through biofuel policy. Cerulogy, London.  https://d5i6is0eze552.cloudfront.net/documents/Publikasjoner/Andre-rapporter/Cerulogy_Driving-deforestation_Jan2018.pdf?mtime=20180122234132

4 IFC (2015) Manual de Buena Práctica Evaluación y Gestión de Impactos Acumulativos: Guía para el Sector Privado en Mercados Emergentes

5 Corantioquia. Metodología para la identificación y evaluación de impactos ambientales

6 Greenpeace (2013). Páramos en peligro, el caso del páramo de Pisba.

7  Foro Nacional Ambiental y Friedrich-Ebert-Stiftung Colombia (2015) ¿Para dónde va el río Magdalena? Riesgos sociales, ambientales y económicos del proyecto de navegabilidad”

8 Atlas de Justicia ambiental, ver: https://ejatlas.org/country/colombia

11 Material particulado o pequeñas partículas menores a 2.5 (PM 2.5) o a 10 (PM 10) micrómetros (µm-milésima parte de un milímetro) emitidas directamente en todos los procesos de combustión.

12 El Área Metropolitana del Valle de Aburrá está conformada por 10 municipios: Medellín, Barbosa, Girardota, Copacabana, Bello, Envigado, Itagüí, La Estrella, Sabaneta y Caldas.

13 Conforme con el Acuerdo Metropolitano 04 de 19 de febrero de 2018, Nivel de Alerta III: “es aquel que se presenta cuando la concentración de contaminantes en el aire y su duración o tiempo de exposición, puede causar alteraciones manifestaciones en el medio ambiente o la salud humana y en especial alteraciones de algunas funciones fisiológicas vitales, enfermedades crónicas en organismos vivos y reducción de la expectativa en la población expuesta” (Área Metropolitana del Valle de Aburrá, 2018d).

14 Conforme con el Protocolo del Plan Operacional Para Enfrentar Episodios de Contaminación Atmosférica en la Jurisdicción del Área Metropolitana del Valle de Aburrá  -POECA-, cuando los contaminantes PM 10, PM 2.5 y O3 sobrepasan los estándares permitidos siendo dañinos para la salud se procede a la declaración de un episodio crítico.

15  Este informe fue publicado en la revista Indisciplinas de la Universidad Autónoma de Medellín (Gómez, 2015, pág. 212).

16 Herrera, Echeverri, Maya, & Ordoñez (2007, pág. 25). Debe resaltarse que la ciudad de Medellín está ubicada en un valle cerrado que no permite la dispersión de los contaminantes, en donde se producen fenómenos de inversión térmica que agravan aún más esta situación.

17 Estos agentes contaminantes pueden generar e intensificar a corto plazo diversas patologías respiratorias como asma, bronquitis, enfisema pulmonar, alergias, congestión nasal, sinusitis, neumonía, enfermedad pulmonar oclusiva, entre otras. Y a largo plazo ocasionar citotoxicidad y genotoxicidad siendo las niñas y los niños por su estado desarrollo fisiológico y fisionómico una población con mayor vulnerabilidad.

18 La norma interna anual de calidad del aire para PM2.5 es de 25 µg/m3 media anual (Resolución 610 de 2010, art. 2). La situación se agrava si se tiene en cuenta que según la OMS existe riesgo para la salud humana a partir de 10 µg/m3 (media anual). Consultar: Guía de Calidad del Aire relativas al material particulado, el ozono, el dióxido de nitrógeno, y el dióxido de azufre.  (OMS, 2006, pág. 9).

19 Ibíd. La norma interna anual de calidad del aire para PM10 es de 50 µ/m3 media anual (Resolución 610 de 2010, art. 2), mientras el estándar de  la OMS a partir del cual existe riesgo para la salud humana es de 20 µg/m3 (media anual).

20 Debe tenerse en cuenta que la Resolución 610 de 2010, fijo la concentración máxima permitida de O3 en 80 µg/m3 (8 horas). Al respecto ver tabla 2. “Concentración a condiciones de referencia de las partículas respirables…” (Herrera, Echeverri, Maya, & Ordoñez, 2007, pág. 26).

21 Resolución 601 de 2006, artículo 4, Tabla 2.

22 Estas zonas son el Centro de Medellín y el sector de Guayabal. Debe resaltarse que las zonas identificadas están ubicadas dentro del perímetro urbano y constituyen áreas de importancia para el sector comercial, industrial y de servicios. Esta condición las hace especialmente vulnerables al alto tráfico vehicular (Herrera, Echeverri, Maya, & Ordoñez, 2007, pág. 26).

23 Ibíd.

24 Resumen ejecutivo del proyecto de investigación: “Contaminación Atmosférica y Efectos en la Salud”  (Martínez, Bedoya, Daniels, & Arbeláez, 2007, pág. 16).

25 Este informe fue publicado en la Revista Indisciplinas (Gómez, 2015, pág. 214).

26  Ortiz, Carlos, Orozco, & Zuleta (2012).