El Banco Mundial y el Financiamiento de Política de Desarrollo Territorial de Colombia: ¿De quién es la tierra, de todos modos?

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Publicado por:   El Centro de Información del Banco en colaboración con Asociación Ambiente y Sociedad (AAS) en abril 2018

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Resume Ejecutivo

En el 2017 Colombia salió de un conflicto interno con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) que duró más de medio siglo. El conflicto ha limitado el desarrollo de Colombia y lo ha dejado vulnerable en términos políticos, socioeconómicos y ambientales. El uso de la tierra y la tenencia de la tierra estuvieron en el centro de algunos de los problemas sociales y ambientales más complejos vinculados al conflicto. A fines del 2016, unas semanas después de la firma del acuerdo de paz, el Banco Mundial aprobó un nuevo préstamo a Colombia a través de su mecanismo de Financiamiento de Políticas de Desarrollo (DPF por sus siglas en inglés) por un monto de US $ 800 millones. El préstamo para la política de desarrollo se realizó para respaldar el compromiso del país de abordar cuestiones de larga data relacionadas con la planificación territorial, un elemento clave del acuerdo de paz entre el gobierno colombiano y las FARC.

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Este informe busca entender mejor las implicaciones de algunas de las reformas institucionales promovidas por el DPF Territorial y elevar las principales preocupaciones de los pueblos indígenas y afrocolombianos en torno a estos temas. Además, tiene la intención de contribuir a la gran cantidad de evidencia existente que resalta problemas con DPF. El informe se centra principalmente en estos dos grupos étnicos, ya que representan dos minorías significativas que históricamente están siendo marginadas. Aunque las estimaciones étnicas varían ampliamente, según el censo del 2005, la población afrocolombiana representaba el 10,5% de la población nacional y la población indígena, el 3,4%.

Los documentos del DPF Territorial no abordan ni mencionan ningún posible impacto en particular en las comunidades indígenas y afrocolombianas. Esta fue una de las principales motivaciones para este informe, ya que las reformas institucionales respaldadas por el DPL Territorial intentan incidir en la gobernanza territorial, los derechos y el uso de la tierra, lo que tendrá importantes consecuencias posteriores sobre estas comunidades y sus territorios cuando  se implementen. El acceso a la tierra para las comunidades campesinas y la titulación individual, en particular para las mujeres, son también temas de importancia fundamental para los derechos a la tierra.

Esta investigación se enfoca en tres de las ocho acciones previas determinadas por el DPF Territorial en Colombia:

Acción previa 1: El Gobierno ha aprobado una política integral de catastro de propiedad5, que: i) redefine las funciones y responsabilidades de las instituciones y los niveles de gobierno para separar las responsabilidades regulatorias y de implementación; ii) Define estándares y metodologías para las encuestas topográficas, registro y valoración de propiedades para transformar el catastro fiscal en un catastro multipropósito; y iii) Manda la actualización de la información catastral de todas las parcelas de tierra en Colombia.

Acción previa 2: El Gobierno ha establecido el marco institucional para, entre otras cosas: i) implementar programas de acceso a la tierra para la productividad y equidad rural, y ii) apoyar el proceso de formalización de tierras rurales, mediante la creación de la Agencia Nacional de Tierras (ANT).

Acción previa 3: El Gobierno ha fortalecido el marco institucional para el desarrollo rural mediante la creación de la Agencia de Desarrollo Rural (ADR), que planificará, estructurará, cofinanciará e implementará proyectos de desarrollo rural.

El análisis de este informe se centra en estas acciones previas, ya que representan las principales preocupaciones en términos de las implicaciones potenciales de las reformas de política que afectan el uso y tenencia de la tierra para las comunidades étnicas. La cuarta acción previa es menos importante desde la perspectiva étnica y las otras cuatro acciones previas están relacionadas con la gestión presupuestaria y fiscal.

Resumen de resultados

FINANCIAMIENTO DE POLITICA DE DESARROLLO

• En el Financiamiento de Políticas de Desarrollo, los impactos de las reformas de políticas ocurren luego de que el dinero es desembolsado por completo y los impactos dependen de cómo se implementen las reformas.

• La política operativa del Banco Mundial (OP 8.60) no garantiza la mitigación de los impactos sociales y ambientales, especialmente aquellos que resultan como consecuencia de la implementación de leyes o políticas impuestas por el DPL.

DPF TERRITORIAL DE COLOMBIA

• El DPF Territorial no estableció mecanismos ni proporcionó información para garantizar la participación adecuada de las comunidades étnicas en los nuevos arreglos institucionales respaldados por el DPF Territorial.

• La falta de organización y coordinación interinstitucional en el Gobierno de Colombia (GdC) está exacerbando los problemas de transparencia y rendición de cuentas.

• El Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) 3859, que fue la base principal para el DPF de Gobernabilidad Territorial, no incluye mecanismos institucionales sólidos para abordar el conflicto predecible entre la protección de las tierras étnicas y la promoción de los mercados privados de tierras.

• CONPES 3859 es un plan para guiar la ‘Ley de Estatuto Catastral’ que regiría un proceso de implementación de diez años. Esto no coincide con el momento del desembolso del DPF.

• El documento Territorial DPF no evalúa las pruebas con respecto a quién fue consultado, cómo y sobre qué.

• Las comunidades étnicas no han experimentado mejoras o beneficios particulares con relación al proceso de titulación colectiva de tierras y la garantía de la tenencia de la tierra.

• Faltan datos oficiales consistentes sobre solicitudes de titulación de tierras y el número de resguardos oficiales y territorios colectivos oficialmente reconocidos.

• Si bien es crítico el abordar asuntos de los territorios colectivos, en realidad es una ilustración de un problema más amplio, que también aplica a la tierra para los campesinos que tienen parcelas individuales, y en particular las mujeres. Otra es que gran parte de la expansión del modelo económico extractivo que este DPF facilita es más probable que ocurra en la Altillanura, la sabana rica y biodiversa de Colombia, la puerta de entrada al Amazonas del que depende el bioma amazónico.